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Les cahiers de psychologie politique

Dossier : L'avenir de la démocratie

Françoise Massart-Piérard

La démocratisation de l’Union européenne, un trompe - l’œil ? De la difficulté d’être citoyen de l’Union européenne

Notes de la rédaction

Françoise Massart-Piérard est professeur émérite de l’Université Catholique de Louvain docteur en sciences politiques et sociales (UCL). Elle a dirigé l’Unité des Relations internationales du Département des sciences politiques et sociales (UCL). Ses publications portent sur l’Europe des Régions, la politique extérieure des entités fédérées, les paradiplomatie et protodiplomatie, les espaces culturels et linguistiques internationaux (la Francophonie, en particulier). Elle est l’auteur, entre autres, de L’Europe en tous ses Etats : entre mythe et contrainte communautaire ?

Texte intégral

L’Union européenne, par les mots utilisés et les expressions (l’eurojargon) qu’elle crée, présente une apparence trompeuse. Nombreux sont ceux qui font illusion et compliquent dès lors sa compréhension par celui qui porte le nom de citoyen de l’Union européenne avec pour conséquence la montée d’un recul vis à vis d’elle. Ce recul, malgré le discours, malgré les révisions de Traités en faveur de l’institution d’une citoyenneté européenne, ne régresse pas. Et les oppositions à l’Union européenne prennent actuellement une forme inquiétante.

La difficulté d’assurer la démocratisation de l’Union européenne tient pour partie à des raisons qui sont d’ordre sémantique. Parler sans cesse de « L’Europe proche des citoyens » au point d’en faire un slogan ne suffit pas. Des biais linguistiques et cognitifs s’interposent entre l’Union européenne et ses citoyens. Ces biais fragilisent sa légitimité. Le prisme étatique reste très présent auprès des ressortissants de l’Union européenne tandis que les interférences entre l’Union européenne et les Etats membres se multiplient. Ces donnes affectent la visibilité de l’identité européenne et la perception de son fonctionnement. La complication d’être citoyen de l’Union européenne peut être expliquée par le vocabulaire utilisé par cette Organisation. Bien souvent il ne correspond que peu ou pas à la réalité qu’il est censé couvrir. Or, les mots ont un poids. Ils peuvent avoir un poids politique et provoquer des biais cognitifs. La fluidité du temps assortissant le processus d’intégration -un processus toujours en devenir dont ni la fin ni la finalité ne sont précisées dans les textes officiels- est un facteur qui renforce l’inconfort des citoyens de l’Union européenne en tant que citoyens. L’impact de ces particularités sur la compréhension de la construction européenne -à laquelle les media ne contribuent pas-, l’intérêt qui lui est porté, le soutien qui lui est donné, sera vérifié à partir de l’analyse de sondages d’opinion pour dégager, dans l’état actuel des connaissances, les tendances de la démocratisation de l’Union européennes et de son devenir.

La démocratisation de l’Union européenne : poids politique et faiblesse d’un slogan venu d’en haut

La démocratisation de l’Union européenne, une question en continuel devenir

L’inquiétude à propos de l’avenir de l’Union européenne grandit. Les critiques s’amoncellent. Les annonces prédisant son éclatement ou sa fin se multiplient. L’Union européenne doit faire face à la montée de l’euroscepticisme. Lors des élections européennes de mai 2019, le refrain des partis politiques à propos d’une Europe différente s’est fait entendre. Il fait recette sans que, le plus souvent, soit définie de manière précise cette autre Europe que l’on évoque. Trop de clarification à son propos risquerait sans doute de porter ombrage à la représentation que chacun en a. L’Europe a longtemps revêtu une dimension mythique. Elle suscitait l’attrait. Elle a d’abord eu l’image d’une demi-déesse. Puis le mythe de l’Europe du grand marché - baptisé Europe 92 - a suscité l’engouement en Europe et a, avec L’Acte unique européen, lancé un mouvement favorable à l’intégration dans d’autres régions du monde. L’une des deux faces du mythe, à savoir l’attraction s’est alors manifestée. Un recul a eu lieu lors de la confrontation du mythe à la réalité du Traité de Maastricht. Le désenchantement voire la répulsion, autre face du mythe, est désormais présente chez certains et pour des raisons souvent diverses. Jusqu’aux ratifications de ce Traité sur l’Union européenne les opinions publiques étaient largement restées en retrait du processus d’intégration de l’Europe. Avec lui, l’enthousiasme provoqué par le « marché unique » s’effondre. Il fait place à la méfiance à l’égard des Institutions communautaires, au repli sur les identités nationales, à la peur de voir s’effacer la souveraineté nationale. Ce, jusqu’au risque de remettre en cause le projet d’Union européenne alors que l’Acte Unique européen l’ayant précédé et qui portait essentiellement sur le volet économique et commercial de l’intégration de l’Europe avait été soutenu. La preuve est ainsi apportée avec le Traité signé à Maastricht que les Européens n’étaient pas prêts à se lancer dans une nouvelle aventure commune - de dimension politique cette fois- au sein d’une Organisation rebaptisée « Union européenne ».

L’adoption du Traité de Maastricht qui exigeait sa ratification par les parlements nationaux aurait dû porter à l’agenda un débat sur l’orientation du projet à réaliser, sa signification, ainsi que sur la nature de l’entité à fonder. Cette opportunité n’a pu être exploitée en raison de la complexité du Traité dont la lecture était difficilement accessible aux non spécialistes. Intervient alors un phénomène détecté dans d’autres circonstances, encore. L’opinion se montre, pour cette raison, davantage sensible aux arguments des détracteurs. Plus tard, le rejet du Traité établissant une « Constitution » pour l’Europe en 2005 par les Français et les Néerlandais montre, à l’échelle nationale, le maintien du recul du soutien à une Europe politique plus intégrée. Actuellement de nouvelles ruptures de nature politique sautent aux yeux. Elles portent le nom de retrait (Brexit, Frexit), de nationalisme, de populisme, de protectionnisme. L’Union européenne devient pour un nombre croissant de ses citoyens, de leurs représentants et de leurs gouvernements la cause de bien des maux. Elle joue à certains égards le rôle de paratonnerre, cet instrument qui capte les foudres : celles dues à ce qui se passe au-dessus d’elle (la mondialisation), à ce qui se passe à l’intérieur d’elle-même au sein des Etats, des Nations, des Etats-Nations. Néanmoins, actuellement, le soutien à l'Union économique et monétaire ainsi que le soutien en faveur de l'euro demeurent à un niveau historiquement élevé. Selon la dernière enquête eurobaromètre avant les élections européennes de 2019, trois quarts des répondants (74 %) dans la zone euro soutiennent la monnaie européenne, appréciée également parce qu’elle représente un facteur d’identité de l’Europe. La composante économique et monétaire de l’intégration de l’Europe reste largement appréciée malgré les évolutions qu’elle a connues.

Deux sujets poussés par ce contexte ont réémergé dans le débat public à l’approche des élections européennes, celui de la démocratisation de l’Union européenne et, en lien avec lui, celui des failles du processus de construction de l’Europe sur le plan cognitif. Concernant le premier, un « Manifeste pour la démocratisation de l’Europe » publié dans le Monde a été mis en ligne le 9 décembre 2018 par un collectif de plus de 120 intellectuels1avec l’espoir que la création de nouvelles institutions - plus démocratiques – permettra de renouer avec les citoyens européens et d’enrayer la progression des populismes en Europe. Un ouvrage titré « Pour un Traité de démocratisation de l’Europe » et publié en août 2017 l’a précédé dans le but déclaré de « contenir le déferlement de la vague populiste qui risque de balayer nos démocraties ?2…et « prévenir l’éclatement de l’Union européenne ? ». Le Manifeste reprend la proposition de lancer un « Traité de démocratisation de l’Europe » et d’ainsi ouvrir un débat sur le déficit démocratique de l’UE. Quant au second sujet, à savoir l’introduction d’une approche sémantique du processus d’intégration de l’Europe, il prend lui aussi de l’intérêt en raison du creusage de la distance entre les Européens et l’Union malgré l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen et l’institution d’une citoyenneté de l’Union : Le Parlement européen a vu s’élargir les domaines dans lesquels il peut exercer un pouvoir de codécision avec le Conseil. Aussi, a-t-il abandonné un rôle d’assemblée consultative au profit de celui de colégislateur. Le Traité de Lisbonne a encore renforcé ses pouvoirs. Il a obtenu une influence politique dans la désignation de la Commission et de son président. Par ailleurs l’initiative citoyenne européenne a été instituée. Pour davantage de transparence, certaines sessions du Conseil (des Ministres) ont été rendues publiques afin de mieux informer les citoyens européens. La désaffection vis-à-vis de l’Europe s’est pourtant à nouveau exprimée dans la faible participation aux élections européennes du 23 au 26 mai 2019 dans les 28 Etats Membres de l’Union : 50,95 % des électeurs se sont rendus aux urnes. Pour comprendre ce paradoxe, des causes d’une autre nature que les solutions présentées dans les textes officiels doivent être recherchées…Le décalage entre le renforcement incessant du processus de légitimation formelle conférée par les Traités au Parlement européen et la manière dont les avancées offertes sont saisies par les Européens pose question.

« La démocratisation de l’Union européenne » : une expression pour quelle(s) signification(s) ?

Un vice sémantique persistant explique le manque de lisibilité de la construction de l’Europe. L’Union européenne semble n’avoir pas compris que « …le poids des mots conserve toute son importance dans un monde de plus en plus ouvert et mondialisé, où ils désignent une réalité et font, parfois même, la réalité. »3Pour le politologue, la démocratisation est comprise comme « un moyen de faire pression contre les pouvoirs institués ». Le terme renvoie à l’idée d’un processus de partage des pouvoirs4. Dans le langage de l’Union européenne, le terme « démocratisation » laisse entendre que l’Union n’est pas encore démocratique. Elle souffre d’un déficit démocratique. Cette expression veut rendre compte d’un manque de légitimité démocratique de l’Union. Le déficit démocratique est une formule qui a fourni aux Institutions européennes un argument de poids pour obtenir le renforcement de leur légitimité. Il ne faut guère pourtant confondre légitimité et légitimation. « Les procédures de légitimation nous renseignent davantage(…) sur les représentations que les dirigeants et leurs interlocuteurs habituels ont des fondements de la légitimité, que sur les « raisons » pour lesquelles les groupes et les individus consentent effectivement à l’exercice d’un pouvoir politique et leur donnent leur soutien ».5Le Parlement européen, auteur du discours sur le déficit démocratique de l’Union, l’utilise pour obtenir des pouvoirs accrus et augmenter sa légitimité6.Il est parvenu à imposer cette expression. L’assimilation de la légitimité démocratique au formalisme parlementariste l’a servi à cette fin.7 O. Costa et N. Brack confirment la recherche constante du Parlement européen d’intensifier son influence au sein du régime européen. Il a procédé à des réformes régulières de son règlement pour ce faire. Cette initiative a pour résultat de diminuer la liberté d’action des eurodéputés. Le Parlement européen a dès lors perdu en représentativité. Il rencontre aussi plus de difficulté à faciliter la lisibilité, par les citoyens, des enjeux de la construction européenne.8 La démarche du Parlement européen reste confinée à l’échelle européenne en vue d’opérer une redistribution des pouvoirs entre les Institutions de l’Union. Le difficile accès des citoyens à ces Institutions et la complication du système politique européen qu’ils ont du mal à saisir ne sont pas pris en compte. La démocratisation telle que définie en science politique est ignorée dans ce jeu de pouvoir.

Le déficit démocratique, un déficit de démocratie cognitive

Le déficit démocratique explique-t-il les critiques renouvelées à l’égard de l’Union européenne ? Les critiques sont souvent analysées – ce, à juste titre – sous l’angle du fonctionnement institutionnel. La complexité de l’architecture de l’Union constitue certes une vraie difficulté pour le citoyen qui ne sait dire exactement qui fait quoi, qui est responsable de quoi, comment sont prises les décisions, quels sont les voies d’accès à cette Organisation, comment les utiliser. Il s’agit là d’un facteur non négligeable d'abstention lors des élections européennes. J.‑L. Quermonne relevait en 2001 déjà le manque de transparence du processus de décision, l’hégémonie exercée par les gouvernements nationaux et leurs administrations au détriment du Parlement européen, le vide laissé sur la scène politique par l’absence de gouvernement européen9. Ces lacunes n’ont pas disparu. Aujourd’hui encore, malgré la révision des Traités, le citoyen européen a tendance à ignorer ce qu’il est en droit de comprendre, en droit d’attendre de l’Union, en droit d’espérer de la présence des Etats à ce niveau. Il méconnait la manière de faire entendre sa voix face aux lobbys qui côtoient les instances européennes avec l’espoir de les influencer. Plus fondamental encore, le citoyen européen n’a d’autre possibilité que de poursuivre sa route sans avoir connaissance de l’identité de l’Union en tant que communauté politique dont il est un membre. Les spécialistes en études européennes ont, eux aussi, des difficultés à se prononcer au sujet du futur de l’intégration de l’Europe. Les Hauts responsables européens sont-ils davantage capables de définir la construction européenne ? On peut en douter. La question de l’établissement de la nature de l’Union européenne reste en suspens. Un handicap supplémentaire pour le citoyen de l’Union provient d’un problème de temps qui à son tour multiplie les incertitudes et, par conséquent sème ou l’incrédulité ou la méfiance ou l’indifférence. Tout d’abord, point capital, la durée du processus est imprécisée et sa définition sans cesse reportée. L’intégration de l’Europe repose sur un projet mis à l’agenda depuis plus de soixante ans mais son issue reste inconnue. La réalisation d’une union sans cesse plus proche entre les peuples européens est projetée de Traité en Traité. La construction européenne qui se trouve en devenir permanent entraîne une crise de représentation. C. Belot a mis en évidence le fait que la « faible connaissance des actions de l’Union dans le présent, et de leur perception de son incomplétude comme système politique – les citoyens l’évaluent avant tout en référence au futur, et plus particulièrement en fonction de la capacité qu’ils lui reconnaissent à refléter l’avenir ce qu’ils souhaitent qu’elle soit ...Leurs opinions à l’égard de l’Union européenne découlent pour partie de la façon dont ils envisagent l’avenir ».10

Les conditions de la démocratie cognitive sont la transparence et l’intelligibilité. Yves Delahaye, explique à propos de « l’Europe qui se dit et se veut démocratique » que « L’une des conditions de la démocratie, c’est ce qu’un de nos hommes d’Etat a appelé le ‘parler vrai’…..il y a parler vrai lorsque les mots sous les mots vont dans le même sens que le texte apparent ». Il existe comme le dit cet auteur, plusieurs niveaux de texte : le texte lisible « où se trouve exprimée la quête apparente de l’auteur » et sous lequel est révélée une quête plus profonde, une quête d’identité.11 Le manque de transparence tout comme le reproche adressé à l’Union d’être technocratique, par conséquent, pourraient bien être dû à une défectuosité d’ordre sémantique. Une prise de conscience de l’importance du verbe se manifeste. La correspondance de la sémantique utilisée avec les concepts invoqués est de plus en plus souvent réclamée. Plus encore, la conviction existe que l’avenir démocratique de l’Union européenne dépend des concepts qui sont construits à bon escient ou non.

Le Conseil de l’Union européenne, dans sa résolution du 8 juin 1993, demandait d’éviter l’emploi abusif du « jargon communautaire ». De son côté, la Commission européenne par la voix de son commissaire chargé de l’information s’insurgeait contre celui-ci. Il ne manque pas d’exemples prouvant l’écart entre les vœux et la réalité. La procédure baptisée « spitzenkandidat » est venue enrichir encore, il y a peu, la gamme des mots appartenant au vocabulaire européen. Au tableau du déficit de démocratie cognitive, l’impasse ne peut être faite à propos de l’exigence de rendre le droit compréhensible. L’intelligibilité des lois et des Traités internationaux est devenue un principe fondamental de droit contemporain. Le non-respect de ce critère permet d’invalider les lois qui n’y répondent pas. Cette exigence rattrape l’Union européenne mais pour quelle effectivité ? Si la qualité ex-post de l’intelligibilité de la loi intéresse les autorités chargées d'appliquer la loi, la « qualité » ex ante concerne l'information du citoyen sur la législation en vigueur. Ph. Malaurie fait valoir que l’intelligibilité des lois s’impose à tout le droit : constitution, traités internationaux, décisions judiciaire, actes administratifs, actes publics et privé. On mesure alors à quel point, elle s’applique à l’Union européenne. Il n’a de mots assez durs pour incriminer le fait d’outrepasser cette obligation : l’obscurité des lois rend le droit imprévisible, le transforme en instrument de l’arbitraire, un moyen d’en terminer avec l’état de droit. « Seule la loi claire, simple, compréhensible de tous peut être efficace et assurer ce que l’on peut attendre du droit : la justice, la prévisibilité, la sécurité, le bien-être, la paix et peut-être le bonheur ».12

Des dénominations de l’Europe en construction et de leurs connotations

Les mots ont du poids. Ils peuvent avoir une influence se répercutant sur la compréhension des citoyens de l’Union, leurs opinions et leurs comportements, leurs engagements. Lorsque le mot « Europe » est prononcé, le locuteur laisse libre cours à son imagination, à ses convictions ou à son pouvoir de persuasion. L’image d’une Europe communautaire, idéale à ses yeux, surgit. Y. Delahaye constate que « Europe et « Européens utilisés pour désigner une construction restreinte ont été progressivement vidés de leur charge sémantique. C’est, dit-il, à cela que conduit l’abus de sens. Ainsi les mots désignant l’Europe sont de plus en plus creux, de plus en plus vides, au point qu’ils peuvent dans le corps d’un texte dire n’importe quoi ».13 Cette analyse est confirmée près de 20 ans plus tard dans le cadre d’une recherche sur les connotations liées aux dénominations proposées pour l’Europe en construction. L’inintelligibilité des Institutions européennes de même que la méconnaissance de leur fonctionnement ne sont pas les seuls facteurs expliquant le regard négatif porté sur l’Union européenne. Les Institutions européennes sont mal comprises parce qu’elles sont incorrectement nommées. De plus, la dénomination attribuée à l’entité européenne à venir change, ce qui constitue pour le citoyen européen un facteur d’incertitude supplémentaire. Les mots sont porteurs de connotations qui peuvent différer d’un individu à l’autre, d’un groupe à l’autre, d’un Etat à l’autre. Aussi, les dénominations attribuées à l’objet non identifié (OBNI) qu’est l’Europe en formation ne sont pas neutres. Les dénominations « Etats-Unis d’Europe », « Communauté » et « Union » ont été testées du point de vue de leurs connotations, autrement dit leurs significations affectives ou intellectuelles. Il importait de savoir si elles comportent les mêmes risques de malentendu que cela est le cas pour le « fédéralisme », le « f word » (le mot parait tellement horrible à Margaret Tatcher qu’il ne peut être prononcé) ou un risque d’incompréhension comme la « subsidiarité » l’a été. Il ressort que l’Idée des Etats-Unis d’Europe a été largement soutenue entre 1970 et 1987. Une large majorité de personnes (70 % des interrogés en moyenne pondérée se sont déclarées favorables à « l’évolution du Marché commun vers la formation politique des « Etats-Unis d’Europe ». Les Européens interrogés étaient donc d’accord avec la stratégie des Pères fondateurs de l’Europe. Ils acceptaient l’effet d’engrenage menant de la sphère économique à la sphère politique. L’Union européenne n’avait pas encore vu le jour durant cette période. Il n’était pas encore mis fin à la Guerre froide. Cette expression a aujourd’hui quasi disparu dans le débat public de la classe politique fait remarquer Dr. habil Karlheinz Reif, alors Chef du « Sondages, Recherches, Analyses » de la Commission de la CE, à Bruxelles. Les connotations induites par l’idée des futurs Etats-Unis d’Europe, avaient à l’époque deux composantes principales : l’une internationale, l’autre économico-sociale. La composante internationale renvoie à l’idée d’une troisième force vis-à-vis des superpuissances et le rattrapage des Etats-Unis en matière de recherche. L’analyse des résultats laisse entrevoir une corrélation entre les Etats-Unis d’Europe et les efforts pour unifier l’Europe occidentale. Le mur de Berlin n’était pas tombé et le mouvement de mondialisation tel que vécu actuellement n’existait pas encore. La composante économico-sociale manifeste l’espoir d’une justice sociale plus développée ainsi que celui d’un niveau de vie « probablement meilleur ». Karlheinz Reif observe que ni la perspective d’une vie plus chère, ni le risque de chômage plus élevé, ni la perte d’identité n’étaient associés à l’image des futurs Etats-Unis d’Europe. Cette image est liée à une attitude politique. Elle manifeste la présence d’un européanisme relativement fort voire « supranational ». La situation internationale est un déterminant des connotations prévalant avant 1989. Son changement provoque l’évolution de la signification des expressions retenues et du soutien qui leur est donné. De fait, en 1992, dans le contexte de l’adoption du Traité de Maastricht qui apporte une composante politique à la construction de l’Europe, le nom Etats-Unis d’Europe est celui qui a, le plus souvent, été rejeté pour qualifier l’Europe unie à venir. Il en fut ainsi dans onze pays sur douze. L’Allemagne s’opposait davantage à l’expression « Union des Nations européennes ». Les concepts d’une « Europe Unie, d’Union européenne, de Communauté européenne sont plus proches les uns des autres que celui « Etats-Unis d’Europe ». Le concept de « Communauté » est le plus familier pour l’opinion d’un grand nombre de pays. Le choix en faveur de cette appellation était net dans l’opinion de huit pays tandis que la France et la Grèce choisissaient « Union », un concept qui, historiquement parlant, ne leur était pas étranger. Au Grand-Duché du Luxembourg et en Italie, le public était divisé. Les connotations des concepts de « Communauté européenne » et d’une « Union européenne » qui ont été révélées par le moyen de questions ouvertes laissent apparaître des particularités nationales dans les types de réponse données. La différence des « climats d’opinion » est manifeste.

L’enquête14 de juin 1992 affichait déjà, dans le cadre de l’Europe des Douze, l’insuffisance de l’information sur l’Europe. La revendication d’en savoir plus sur l’Union européenne est toujours forte plus de 25 ans après. Dans chaque pays une majorité importante se dégageait en faveur de la Communauté européenne à laquelle ils restaient attachés. Toutefois, les sondages effectués à ce moment montrent les risques de rejet. K. Reif les attribuent à la faible implication des citoyens voire d’une large partie de la classe politique. ». Et ce, tant au niveau cognitif, qu’au niveau affectif et qu’au niveau de la participation politique ».15 Le rappel des connotations relatives aux dénominations attribuées à l’Europe en construction devait permettre de vérifier la solidité de ses représentations qu’une constance des propos tenus confirmerait. L’influence de la conjoncture internationale appelle à modérer cette attente.

Biais sémantiques et biais cognitifs

Les biais cognitifs trouvent bien des occasions à se manifester dans le cadre de l’Europe en construction. Les occasions de percevoir celle-ci à travers des associations d’idées, des souvenirs, des expériences passées – en raison d’un écart entre la sémantique et la réalité vécue – ne manquent pas. Citoyens et dirigeants de l’Union européenne sont quotidiennement confrontés au risque de subir les biais cognitifs qui en découlent et de devoir endosser leurs conséquences pour la démocratie. Il arrive que ces biais soient produits par d’autres parmi lesquels les biais sémantiques. Ou le vocabulaire de l’Union sert un discours d’expert et devient technocratique. Les Organisations internationales parmi lesquelles l’Union européenne diffusent un « discours expert » au détriment du discours politique. Cette tendance occulte les tensions et conflits inhérents à la vie politique démocratique.16 Ou le vocabulaire de l’Union s’appuie sur des logiques différentes voire contradictoires. Pour satisfaire aux exigences d’une négociation diplomatique, des mots largement inconnus du grand public sont introduits. Ils ont l’avantage d’avoir une apparence de neutralité. Tel est le cas de celui de subsidiarité. Il s’agit là d’un mot à sens opposés. Pour les uns il empêche que l’Union européenne s’occupe de matières pour lesquelles elle n’a pas reçu de compétence. L’introduction de la subsidiarité dans le traité de Maastricht permet pour les eurosceptiques de « renationaliser » partiellement l’Europe communautaire. Pour les autres, elle garantit la progression de l’intégration de l’Europe dans la mesure où « les effets de l’action envisagée ne permettent pas aux autorités nationales ou régionales de mieux réaliser ces objectifs ».17 Les mots à double sens permettent de concilier des points de vue difficilement conciliables et de permettre à chacun d’en retirer la signification qui lui convient. Viennent s’ajouter les tabous, confusions, abus de langage qui portent sur des sujets centraux : la nature de l’Union européenne, la citoyenneté… Les exemples qui suivent en apportent une preuve.

L’ombre de tabous

La formule de J. Delors suivant laquelle la construction européenne a cette spécificité d’être « un objet non identifié » (OBNI) est souvent reprise tant elle convient aujourd’hui encore. Surgit alors la question du rapport entre l’Union européenne – qui dit établir une citoyenneté européenne – et le citoyen. Il peut paraître surréaliste d’être le citoyen d’un objet non identifié. Le prétendu citoyen peut-il s’attacher à un objet non identifié ? Le peut-il quand apparaît un mauvais usage des mots s’y rapportant ? J.‑L. Quermonne est récemment revenu sur la question de la nature politique et juridique de la construction européenne après le Traité de Lisbonne. Il explique l’incertitude prolongée à son propos par le tabou qui frappe le fédéralisme dans l’espace européen au point d’en occulter toute tentative sérieuse pour en déceler le sens. Les fédéralistes ont une vision plus théorique de l’organisation de l’Europe future que les fonctionnalises et néo-fonctionnalistes qui se fixent des objectifs plus limités et sectoriels. La méthode préconisée par J. Monnet est plus proche de ces derniers, bien que la construction de l’Europe soit envisagée dans la perspective d’une fédération européenne, le but lointain. Le passage dans le projet des accords de Maastricht sur la vocation et la finalité fédérale de l’Union européenne a dû, en raison des pressions danoise et britannique être remplacé par la formule « union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », une formule qui ne donnait pas satisfaction aux autres délégations. Ce pourquoi, le concept de subsidiarité a été proposé pour permettre de relancer le débat. Ce concept était peu connu. Il avait l’avantage diplomatique de pouvoir être interprété de manière contradictoire. En réalité, son défaut était de créer la confusion. D’autres tabous sont présents qui portent sur le régime politique l’Union. Paradoxalement, le cadre institutionnel de l’Europe évolue vers le modèle parlementaire tout en refusant de formuler cette orientation.18

Confusions

Concernant « Europe du citoyen », cela est vrai également pour d’autres sujets, l’emploi du terme exact n’est pas de mise. L’expression sert à qualifier des situations très différentes : tantôt elle couvre des symboles, tantôt l’Europe du quotidien, tantôt des droits civils et politiques. En 1985, il est fait un amalgame entre « Europe des citoyens » et « Europe du quotidien ».L’expression « Europe du citoyen » a laissé croire que l’Europe était capable de répondre aux attentes quotidiennes des particuliers. Dès lors un nombre important de pétitions introduites au Parlement européen ont dû être classées irrecevables parce qu’elles touchaient à des matières ne relevant pas de la compétence de la Communauté européenne. La preuve est ainsi apportée de « la méconnaissance de la nature exacte des Communautés européennes, des attentes variées et nombreuses des citoyens à l’égard de l’Europe, patrie de l’espoir, alors que les Communautés européennes, dont l’origine est contractuelle, ne peuvent répondre qu’aux sollicitations s’inscrivant dans le cadre des Traités constitutifs ».19

Abus de langage ?

Barroche épingle à propos de la citoyenneté de l’Union européenne le risque de se heurter « aux pièges de la portée symbolique des mots. Recourir au vocabulaire de la citoyenneté, prononcer le mot « citoyenneté, c’est, dit-il, comme croire en sa puissance performative, c’est mobiliser tout un imaginaire d’égalité et de démocratie, lequel se situe en profond décalage avec la réalité présente de l’intégration ». A cet égard, C. Wihtol de Wendel observe que la citoyenneté européenne bouscule bien des définitions classiques de la citoyenneté. Elles sont d’ordinaire fondées sur une obligation mutuelle entre le citoyen et l’Etat. La citoyenneté implique des droits et des devoirs. La citoyenneté de l’Union comprend peu de devoirs. O. Duhamel parle d’abus de langage : « Evoquer une citoyenneté européenne parce qu’un Néerlandais résidant de longue date dans le Gers y voterait aux élections municipales constitue peut-être un premier pas mais ressemble bien à un abus de langage ».20

Le recours à l’anticipation est un procédé qui n’est pas rare. Il est déroutant. L’intégration de l’Europe telle qu’elle se construit est un projet sans un passé. Il est entièrement tourné vers l’avenir. Des politiques sont qualifiées de communes alors qu’elles ne le sont pas (encore ?). Créée par le Traité de Maastricht instituant l’Union européenne (1992), la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) couvre l’ensemble des domaines de la politique étrangère en ce compris l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris « la définition progressive d'une politique de défense commune, qui peut conduire à une défense commune » (c’est nous qui soulignons). La Politique européenne de sécurité et de défense de l’Union européenne (PESD) a été rebaptisée Politique européenne de sécurité et de défense commune (PSDC) par le Traité de Lisbonne dans le but de souligner l’objectif de défense commune. Toutefois, les limites imposées à son caractère commun ne sont pas anodines. Le Traité de Lisbonne lui offre plus de moyens. Il accroît la cohérence de la PSDC. Mais l’unanimité est maintenue dans ce domaine et l’adoption d’actes législatifs reste exclue (art. 24 TUE). Ce même article stipule que la politique de l’Union en la matière n’affecte pas le caractère spécifique des politiques de défense des États membres et respecte leurs obligations à l’égard de l’OTAN. Le Traité de Lisbonne rappelle que la PSDC “inclut la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union” (art. 42 TUE). Celle-ci conduira à une défense commune lorsque le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi. Ainsi le caractère intergouvernemental de cette politique destinée à être commune ne peut-il échapper à personne.

Le projet d’intégration de l’Europe provoque chez les gouvernants un phénomène de dissonance cognitive en raison des liens entre intégration économique et intégration politique, d’une part. Parce que l’intégration politique heurte les souverainetés nationales. Les dirigeants nationaux n’ont dès lors d’autre choix que de modifier les éléments en jeu : dire oui à L’Europe non à tel ou tel nouveau projet d’intégration. Une autre solution consiste à opposer souveraineté théorique et souveraineté effective et de compenser la perte de certaines parts de la souveraineté de l’Etat par l’exercice de la souveraineté en commun.

La sémantique peut être utilisée à des fins stratégiques. Il arrive qu’un discours contradictoire ou un revirement de position soit expliqué aux électeurs à des fins stratégiques par une bévue quant à la signification des mots utilisés. Ainsi, par exemple, le Rassemblement national (RN) après avoir abandonné son choix de se retirer de l’Union européenne, parle de vouloir en faire une « Alliance européenne des nations » fondée sur une coopération entre Etats et non plus sur des Institutions supranationales. Par cette réorientation le RN entend apporter la preuve qu’il ne s’oppose pas à l’Europe. Pour justifier ce changement de position, Marine Le Pen déclara en novembre 2017 : « Nous sommes européens, pas antieuropéens, même si nous avons entretenu cette idée par maladresse sémantique. »21

Empreintes : prisme étatique et dépendance au sentier fonctionnaliste

Le prisme étatique : l’illusion de savoir

Dans le préliminaire de « L’Europe prédite. La signification des mots » paru à la suite des ratifications du Traité sur l’Union européenne – baptisé « Traité de Maastricht » – le diplomate, Y. Delahaye, s’exprimant en tant que sémioticien, observait que « le modèle sur lequel les Institutions européennes sont calquées…n’est autre que celui de l’Etat »22. Ainsi, se glisse chez le citoyen européen l'illusion de savoir. L’Union européenne est jugée à tort à l’aune de ce qu’est un Etat pour le citoyen qui réagira conformément à ce qu’il en connait avec pour conséquence de ne pas saisir les avantages de la construction européenne en tant que telle et de ne pas pouvoir prendre la mesure de l’écart existant entre elle et le modèle étatique. L’illusion de la compréhension de l’Union européenne conforte le sentiment chez le citoyen de la validité de son jugement. Or, les citoyens se disent de plus en plus souvent compétents pour exprimer des opinions à l’égard de l’Union européenne.23 L’illusion de savoir peut provenir du fait que, dans l’ensemble, les textes en provenance des organes de l’Union utilisent peu de mots ou d’expressions n’appartenant pas au langage courant, selon K. van Steenbergen membre du Service de traduction de la Commission européenne.24 Ils sont néanmoins, précise-t-il, l’objet d’un glissement de sens, d’une extension ou d’un « détournement de mots » : commission, conseil, comitologie, espace, procédure du filet… L’eurojargon ou « les choses dites par l’Union européennes le sont à un niveau d’abstraction très élevé, les applications concrètes étant laissées aux niveaux inférieurs. La combinaison de ces deux éléments (…) paraît susceptible de donner parfois des résultats difficilement intelligibles pour le citoyen moyen »25Le vocabulaire institutionnel utilisé à propos de l’Union européenne est peu conforme aux signifiés. Des textes officiels utilisent un langage connu mais spécifique au cadre étatique. Le mimétisme institutionnel avec l’Etat est fort présent au sein du processus d’intégration de l’Europe. Sans doute a-t-il pour origine lointaine le rapport étroit – perceptible du point de vue historique – entre l’Etat et l’Europe que F. Foret (re)présente comme « deux arbres enracinés dans un même terreau, dans un ouvrage récent qui a pour titre « De l’Etat à l’Union européenne ».26 La transposition de termes relevant du registre étatique à la construction européenne entraîne un biais cognitif de type mnésique reposant sur la mémoire de l’omniprésence de l’Etat souverain en interne et à l’international. Or, en réalité, ni les Communautés européenne ni l’Union européenne ne sont assimilables à un Etat ou à un super-Etat. La confédération d’Etats, l’Etat fédéral et le fédéralisme intergouvernemental sont des formules qui paraissent dépassées aux yeux des analystes qui prennent en compte l’évolution du processus d’intégration.

L’empreinte de l’Etat-nation marque tout particulièrement la citoyenneté européenne. « Le lien entre la citoyenneté et l’Etat est intime, il est même constitutif », rappelle B. Badie.27 Le citoyen européen socialisé à la règle de la séparation des pouvoirs au sein de l’Etat démocratique se trouve, à l’échelle de l’Europe, face à la dispersion des pouvoirs entre plusieurs instances.28 Ce n’est qu’un exemple. « L’Union européenne est ainsi faite, qu’elle ne renvoie à rien dans son fonctionnement, à ce qu’un Européen connaît des institutions nationales ».29 La « logique d’extrapolation » rend compte du phénomène selon lequel les citoyens fondent leur confiance sur l’Union européenne en fonction de substituts parmi lesquels la confiance dans des institutions nationales plus familières. Le risque d’avoir une vision biaisée de l’Union européenne est réel. Il se produit au dépend de ce que devrait être l’exercice de la citoyenneté. Celui-ci est entravé de 2 manières. D’une part, parce que les Traités – pour répondre aux pressions des gouvernants peu prêts à céder à l’Union une identité politique propre – abordent de manière limitative la citoyenneté de l’Union, ce qui ne permet pas d’en avoir une représentation réelle. La citoyenneté de l’Union se trouve en concurrence avec les citoyennetés nationales pratiquées de longue date. D’autre part, parce que les citoyens qualifiés d’européens – pour des raisons d’ordre cognitif liées à leur culture politique, à leur socialisation dans le cadre de l’Etat, à leur faible connaissance de l’UE et de ses rouages, n’entrent que partiellement dans la phase supérieure du processus d’intégration de l’Europe par un procédé de politisation à son niveau.

La dépendance au sentier fonctionnaliste

L’utilisation d’un langage technocratique tient à plusieurs facteurs : les matières traitées, la stratégie d‘intégration adoptée, le néo-fonctionnalisme et la nature supranationale de la Communauté. Cela étant, la Commission européenne évite de recourir au vocabulaire politique. Il heurte les opposants à l’intégration de l’Europe. En raison de sa dépendance au sentier fonctionnaliste l’Union hérite d’un vocabulaire sans affinité avec le modèle de l’Etat. L’appellation « commission » – que l’on retrouve dans le cadre des Communautés européennes – et existe aujourd’hui encore dans le cadre de l’Union européenne pour désigner la « Commission européenne » – présentait l’avantage d’écarter la discussion à propos de la notion de gouvernement. L’Europe communautaire en était privée. Il n’existe toujours pas de gouvernement pour ce qui concerne l’Union. Ce qui est d’ailleurs dénoncé pour être une des causes du déficit démocratique de l’Union. C’était à l’époque du lancement de la construction européenne l’établissement d’un exécutif qui était visé. Notons qu’en matière administrative, « commission » évoque un organisme à qui l'on délègue une charge officielle pour un temps déterminé. Cet organisme peut avoir un rôle consultatif ou de prise de décision.30

La représentation de l’Etat est peu compatible avec celle d’un pouvoir technocratique ressenti comme un épouvantail. La légitimité de la Commission européenne repose sur un pouvoir d’expertise perçu comme se substituant à la légitimité des Etats. Il en est ressorti l’image d’un « pouvoir anonyme qualifié par son lieu d’implantation : Bruxelles ».31 J.‑L. Quermonne parle d’illusion derrière laquelle se cacheraient les chefs d’Etat et de gouvernement et qui constituerait « une atteinte permanente à la souveraineté des Etats ». La légitimité technocratique de la Commission a servi à fonder une autre critique encore, celle de l’apparition d’un pouvoir apolitique responsable du déficit démocratique.32 Néanmoins, les citoyens de l’Union, en majorité, se dit bénéficiaire de l’adhésion de leur pays à l’Union. L’approche utilitariste de l’Union progresse. Il existe une corrélation importante entre la prospérité d’un pays et la satisfaction de ses citoyens vis-à-vis de l’appartenance européenne. Le concept de libre circulation des personnes a évolué depuis son installation. Dans le Traité instituant la Communauté économique européenne, il se limitait à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d’’établissement. Il était formaté par la nécessité d’instaurer le Marché commun. Avec le Traité de Maastricht qui formalise la citoyenneté européenne, le droit pour les citoyens de l’UE de circuler librement et de séjourner sur le territoire des Etats membres de l’Union est reconnu. Le Traité de Lisbonne confirme ce droit et l’ancre dans les dispositions générales de ce qui est intitulé « espace de liberté et justice », une expression qui, en soit, est peu claire. Dernièrement, la « libre circulation des personnes, des biens et des services au sein de l'UE » et la « paix entre les États membres de l'UE » sont perçues comme étant les résultats les plus positifs de l'UE, et ce pour 58 % et 54 % des Européens respectivement.33 La conjoncture influence grandement les sentiments des Européens à l’égard de l’Union européenne. La crise économique et financière de 2008 a confirmé le sentiment d’attachement à l’Etat. Cette opinion reste majoritaire. Néanmoins, la concertation entre Etats membres est souhaitée en situation de crise. Entre 2009 et 2014, l’UE a été considérée par les Européens comme l’acteur le plus à même d’agir efficacement face aux conséquences de la crise financière et économique. Malgré ses lacunes et ses faiblesses, la citoyenneté de l’Union permet le rapprochement des Européens entre eux grâce au volet transnational lié au droit à la libre circulation des personnes. En 2018, la libre circulation est appréciée par 56 % des Européens qui la place ainsi en tête devant la paix.34 Toutefois, l’enquête Eurobaromètre réalisée en septembre 2011 montre à ce moment un essoufflement des opinions favorables à l’intégration des marchés. La crise économique de 2008 l’explique sans doute. Dès lors, une majorité critique se dégage : 62 % des personnes interrogées croient que le Grand Marché ne profite qu’aux grandes entreprises ; 51 % qu’il détériore les conditions de travail ; 53 % qu’il présente peu d’avantages pour les personnes défavorisées. Les migratoires extérieures et la perspective de futurs élargissements attisent les craintes de dumping social. La liberté de circuler librement est en conséquence mise sous pression.

La démocratisation de l’Union européenne par le bas : opinions et comportements des citoyens de l’Union

Evolution des opinions relatives à la démocratie

Le respect de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit vient en tête des atouts de l’Europe dans la moitié des États-membres (la plupart de l’Europe du Nord et des pays fondateurs). Selon le rapport de synthèse des contributions des Etats-membres provenant des consultations citoyennes européennes organisées en 2018 , la valeur de l’appartenance à l’UE et les avantages qui en sont tirés sont épinglés. Toutefois, l’absence d’une vision et d’une direction claires sont soulignés. Des réformes à ce sujet sont demandées. La transparence devrait être renforcée autour des compétences respectives des Etats membres et de l’Union pour lever toute méfiance envers l’UE.

Eurobaromètre apprend, dans sa dernière étude intitulée « Un an avant les élections européennes de 2019 » que 62 % des citoyens européens considèrent l’adhésion à l’Union européenne comme une bonne chose. La majorité des personnes interrogées sont satisfaites du fonctionnement de la démocratie dans leur pays (55 %) et dans l’Union (46 %). Les réponses diffèrent suivants les pays. Des répondants de certains pays sont plus satisfaits du fonctionnement de la démocratie dans l’Union que dans leur propre pays mais les citoyens de certains grands États membres semblent bien moins satisfaits du fonctionnement de la démocratie dans l’Union. Cela apparaît encore plus clairement lorsque le niveau de satisfaction à l’égard du fonctionnement de la démocratie est mis en parallèle avec le PIB par habitant des pays ainsi que leur taux de chômage actuel.

Entre 2013 et 2018, plus de 70 nouveaux partis et alliances politiques ont vu le jour dans les États membres de l’Union. Il en est qui protestent contre la classe politique en place. Selon la même enquête de 2018, 56 % des Européens pensent que des changements sont nécessaires et qu’ils peuvent être initiés par les nouveaux partis émergents. 38 % des personnes interrogées pensent le contraire. Elles sont 70 % à considérer que l’opposition à quelque chose ne suffit pas à elle seule et n’est pas de nature à apporter une amélioration. Cependant, 56 % des sondés font confiance aux nouveaux partis et mouvements pour induire de réels changements. Ils sont 53 % à penser que ces partis et mouvements pourraient élaborer des solutions plus efficaces que la classe politique en place.

Dimension cognitive de la citoyenneté

L’Eurobaromètre de 2013 sur la citoyenneté européenne confirme que les Européens ont en général connaissance de leurs droits. Cela étant, ils ne sont pas en mesure d’en saisir les implications : seuls 36 % pensent être bien informés par rapport à la citoyenneté et les droits qu’elle accorde. Cependant, seuls 24 % des interviewés connaissent les moyens qui leur permettent de faire respecter leurs droits en cas de violations. À un an des élections européennes, une enquête se penche sur les sentiments des citoyens à l’égard du vote. Les raisons civiques – par exemple, « le devoir de citoyen » – sont citées en premier lieu lorsque les personnes interrogées sont invitées à dire pourquoi elles pensent que les Européens se rendront aux urnes. Une grande majorité cependant considère que les électeurs s’abstiendront ou parce qu’ils ont le sentiment que leur vote sera inutile, qu’ils n’auront pas de capacité d’influence (« ils pensent que leur vote ne changera rien ») ou par manque de confiance dans le système politique ou par désintérêt, de manière générale, pour la politique ou les élections. Le manque d’informations est également un élément à prendre en considération. L’activité du Parlement européen, pour lequel les Européens sont appelés à voter entre le 26 et le 29 mai 2009 n’est pas clairement perçue. Seuls 32 % des Européens en ont une perception positive, 21 % en ont une perception négative tandis que 43 % n’ont pas d’avis sur la question à ce sujet.

Les comportements politiques

L’abstentionnisme, un signal fort

La première élection européenne au suffrage universel direct qui s'est tenue en 1979 a attiré 62 % des électeurs inscrits. Depuis, la baisse du taux de participation est systématique à l'échelle de l'UE. Elle se stabilise à près de 43 % en 2009 et 2014. Les citoyens négligent les élections, s'ils "ont le sentiment que c'est compliqué, que ça ne va pas avoir d'impact sur eux", résume Mathieu Gallard.35 L'abstention aux européennes témoignerait d'un désintérêt pour ses politiques et ses institutions jugées complexes et lointaines plus que d’un rejet.36 L’origine de l’abstention aux élections européennes serait donc d’origine cognitive. En démocratie, la culture civique nécessite de connaître le système politique – ses acteurs, ses règles du jeu, sa structure –. Or, l’extrême complexité du système politique de l’Union reste sans cesse dénoncée. Le Parlement européen évolue au sein d'une architecture européenne extrêmement complexe. Il est quasi impossible pour un néophyte de se retrouver dans ce labyrinthe tandis que le Parlement européen n’offre que peu de repères tant qui de plus ne peut offrir de repères tant il se différencie d’un parlement national. Alors que des législatives peuvent provoquer une véritable alternance, les élections européennes renouvellent le Parlement européen mais ne bousculent que marginalement les orientations politiques de l'UE. Le Traité de Maastricht a offert de nombreux accès du citoyen à L’Union européenne (médiateur, pétition, accès aux documents, …). Ils sont essaimés et n’offrent au citoyen que peu de moyens.

Des raisons de l’abstentionnisme aux élections européennes

L’abstentionnisme aux élections européennes à plusieurs origines. Parmi celles souvent évoquées figurent la défaillance de l’information et de la communication, l’opacité des enjeux portés à l’agenda, le poids de l’histoire et de la culture politique nationale, l’incohérence des objectifs poursuivis par l’Union.

Déficit d’information, défaillance de la communication et biais médiatique

Quand l’illusion de savoir quitte le citoyen pour un ensemble de raisons liées à l’incompréhension provenant d’un défaut de communication et d’information, les attitudes, comportement, représentations et opinions se transforment au point d’amener un manque d’intérêt et de produire, par conséquent, un degré particulièrement élevé d’abstentions. Ce dont rend compte la participation aux élections européennes. Selon une enquête Eurobaromètre 68, 81 % des Français se disent mal informés sur les affaires européennes. L’information et la couverture médiatique pèsent fortement sur la décision d’aller voter. L’oubli de la date des élections européennes est un facteur important d’abstention aux européennes. Seuls 32 % des citoyens savent en 2018 quand auront lieu ces élections. Pour nombre de citoyens de l’Union, les élections nationales présentent plus d’intérêts que les élections européennes. Le public européen reste mal informé sur la construction européenne. Les media ont à cet égard leur part de responsabilité. Seules les crises, les évènements saillants, les échecs temporaires font l’objet qui font les gros titres de la presse écrite et mobilisent la presse audiovisuelle en raison de leur caractère sensationnel. Les informations qui cependant devraient toucher de près les Européens sont négligées alors qu’elles influencent leur quotidien. Toutefois, la difficulté d’y avoir accès participe du manque de communication à leur sujet. L’euroscepticisme s’explique en partie par le rôle joué par les media qui ont tendance au vu de la complexité de l’Union européenne à retenir les informations négatives sur l’Union européenne qui frappera davantage les auditeurs et les lecteurs. Cette attitude est soupçonnée d’impacter la connaissance de l’Union ainsi que de renforcer le soutien aux partis eurosceptiques.

Opacité des enjeux et incohérence des objectifs poursuivis

Le taux de participation électorale dépend du degré de clarté des enjeux de l'élection. Le vote est initialement conditionné par la compréhensibilité de ceux-ci. Or, pour ce qui concerne les élections européennes, les enjeux politiques sont peu perceptibles. Ils apparaissent distants. Les élections locales et nationales ont l’avantage d’offrir une proximité plus grande du citoyen. Le sentiment d'être concerné par ce qui se joue est également un facteur qui détermine la participation à un scrutin. Quand l’électeur pense être incapable de peser sur les décisions à venir, il ressent l’inutilité de son vote. Parmi les raisons qui poussent les citoyens de l’Union à ne pas aller voter figure – selon l’Eurobaromètre précédant les dernières élections européennes – la conviction de l’inutilité du vote : 60 % des électeurs (moyenne européenne) ont la certitude que leur vote ne changera rien. Il existe des différences entre sous-régions européennes. Les citoyens du sud de l’Europe, ainsi que ceux des pays baltes estiment que leurs voix ne comptent pas au sein de l’Union. Le sentiment est inversé dans le nord du continent où on estime être entendu. Par ailleurs, relativement à la confusion des enjeux, l’examen du discours institutionnel européen sur l’espace judiciaire européen fait voir qu’il s’agit d’un discours circulaire qui mêle obsession sécuritaire et respect de la démocratie « sans trancher entre les valeurs »37.

Le poids de la culture politique nationale 

De manière générale, la démocratie représentative au sein du Parlement européen en s’appuyant sur des groupes politiques transnationaux renforce l’impression de l’étrangeté du scrutin européen et souligne la distance entre le vécu au niveau national et les règles en vigueur au niveau de l’Union. Même si dans tous les Etats membres de l’Union européenne peu d’intérêt est consacré aux élections européennes, le taux d’abstention varie fortement de pays à pays et par sous-régions. Les Membres de l’Europe de l’Est sont particulièrement touchés par ce phénomène. Un clivage de ce type apparait en RFA entre sa partie Ouest et sa partie Est.38 Les orientations prises reflètent elles aussi, une différence entre elles. La culture politique est un facteur explicatif des écarts entre Membres de l’Union européenne. La tendance à l’abstentionnisme s’inscrit dans un mouvement général de méfiance envers le système politique de la part de Européens de l’UE (48 %). Elle résulte aussi d’un désintérêt pour la politique et les élections en général (43 %). La méfiance est la plus forte en Italie et au Royaume-Uni. Le sud de l’Europe est dans l’ensemble plus sceptique.

De la culture civique des citoyens de l’Union

Almond et Verba ont cherché à comprendre à partir d’une enquête par sondage la différence de résistance du système démocratique entre différents pays au cours du XXe siècle.39 Ils ont identifié trois types de culture civique : la culture paroissiale, la culture de sujétion, la culture de participation. Si on les rapproche de la situation de l’Union européenne, des traits de la culture de sujétion se dégagent. Mise à part la connaissance du système politique la caractérisant –, l’existence d’attitudes de passivité à son égard ainsi que le sentiment de son éloignement et de sa supériorité seraient épinglés. L ’Union européenne apparait aussi comme source de bienfaits. Une majorité de personnes interrogées reconnait que l’appartenance à l’Union européenne est une bonne chose pour leur pays. La culture de participation qui implique connaissance et adhésion au système politique mais aussi des attitudes d’engagement dans le fonctionnement de ce système par la voie de la participation politique (élections, recours au médiateur, pétitions, plaintes…) laisse à désirer à l’échelon de l’Union européenne. Le nombre de pétitions reste peu élevé. Ce mode d’accès à l’Union européenne est saisi par des groupes organisés et des catégories socio-culturelles supérieures.

Ramenée aux critères que sont les dimensions de la culture civique selon Almond et Verba, l’enquête précédant les élections européennes de 2019 permet d’observer qu’il s’agit là d’un concept – qui quoique conçu pour être appliqué dans le cadre national – peut éclairer la question de la faiblesse de l’Union européenne en tant que communauté politique (c‘est nous qui soulignons) approchée sous l’angle de la démocratie. Ces auteurs ont retenu trois composantes de la culture civique : Les composantes cognitives (les connaissances, ce que l’on sait ou ce que l’on croit savoir sur les institutions politiques, leur fonctionnement, sur les dirigeants politiques, etc.).Les résultats à cet égard sont peu encourageants en ce qui concerne l’Union européenne en tant que démocratie. Les citoyens de l’Union réclament plus d’informations. Les composantes affectives (situées au-delà du jugement rationnel jouent des sentiments d’attirance ou de répulsion, de sympathie ou d’antipathie, d’admiration ou de mépris à l’égard des hommes politiques, des organisations, des courants de pensée, etc.). La composante évaluative est perceptible au travers du jugement sur la valeur démocratique de l’Union. Elle est passée de 43 % en mars 2017 à 46 % en mars 2018. Cette progression est probablement à attribuer au système de « spitzenkandidat » perçu comme un progrès sur les plans de la démocratie (61 %) et de la transparence (63 %). Le terme « spitzenkandidaten », emprunté à l’allemand, désigne les candidats des partis européens qui briguent la présidence de la Commission européenne. Le président de la Commission européenne était précédemment désigné directement par le Conseil européen où siègent les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres. Le choix se faisait à huis clos. Le Traité de Lisbonne (2007), en son article 17, a spécifié que le Conseil européen « doit tenir compte des élections au Parlement européen » lorsqu’il désigne le président de la Commission européenne. Pour 60 % des Européens le système du « spitzenkandidaten » accroit la légitimité de la Commission européenne. Il aurait pour effet de pousser plus de la moitié des électeurs à aller aux urnes. Il offre l’avantage de mettre un visage sur « Bruxelles ». Les interviewés sont 70 % à exprimer le souhait de voir ce système assorti d’un débat sur l’avenir de l’UE. Les jugements négatifs atteignent toutefois les 42 % en mars 2018. Pour ces personnes « l’Union n’est pas sur la bonne voie ». Le système de « spitzenkandidat » n’a pas été repris en 2019.En 2014, le Parlement européen était parvenu à imposer ce système. Il s’accordait ainsi un pouvoir non explicitement prévu dans les Traités. Mais qui symboliquement pouvait permettre de percevoir l’avènement d’une Commission européenne moins technocratique. Les manœuvres politiciennes des chefs d’Etat et de gouvernement dont les nominations aux plus hauts postes des Institutions de l’Union ont fait l’objet ces derniers jours de longues discussions ont de quoi désenchanter les citoyens de l’Union qui se sont présentés aux urnes croyant ainsi pouvoir – quoiqu’indirectement – inciter les dirigeants à un fonctionnement davantage démocratique de l’Union. Le retour en arrière n’est pas qu’une impression. La participation politique définie par Ph. Braud comme « ensemble des activités, individuelles ou collectives, susceptibles de donner aux gouvernés une influence sur le fonctionnement du système politique » se trouve franchement contrecarrée. L’exercice de la démocratie à partir du bas n’est pas encore au goût des Etats. Les rapports de force entre le Conseil européen et le Parlement européen à propos de la Présidence de la Commission européenne, Institution supranationale et obligatoirement indépendante des Etats membres a fait rejaillir la tension au sujet de la légitimité démocratique de l’Institution directement élue par les citoyens et celle réunissant des gouvernants des Etats membres arrivés au pouvoir à l’issue d’élections législatives organisées dans le cadre national.

L’« eurodémocratie » aujourd’hui

L'enquête faite pour le Parlement européen en 2018 révélait que les nouvelles formations politiques ont le vent en poupe. 56 % des citoyens pensent qu'un changement de l'Union est nécessaire. 53 % des personnes interrogées jugent que les nouveaux partis, souvent populistes, sont les mieux placés pour faire aboutir cette transformation. L'arrivée au pouvoir en Italie de mouvements eurosceptiques avertissait de la déception des Européens.

L’état des demandes envers l’Union

Pour une majorité de citoyens européens l'Europe est la mieux placée pour répondre à des enjeux internationaux, tels que l'instabilité croissante dans le monde arabe, l'influence accrue de la Russie et de la Chine, ou le Brexit et l'élection de Donald Trump. L’intervention de l’Europe est également sollicitée pour faire face à des problèmes de dimension transnationale et prendre en considération des enjeux globaux. 80 % des citoyens pensent que l'UE devrait agir davantage dans la lutte contre le terrorisme (80 %), le chômage (78 %), la protection de l'environnement (75 %) et la lutte contre la fraude fiscale (74 %). Les préoccupations premières des Européens varient de pays à pays. Ici encore le facteur situationnel influence grandement les préférences nationales.

Plusieurs enquêtes Eurobaromètre et rapports sur les Consultations citoyennes européennes ont eu lieu en 2018.Elles fournissent des indicateurs sur l’état d’esprit des Européens à la veille des prochaines élections européennes.40 Encore faut-il rester prudents quant aux résultats des entretiens. Il existerait un biais concernant le processus. Selon les analyses de la Commission nationale de débat public (CNDP), le public eurosceptique, qu’il soit d’extrême-droite, d’extrême-gauche ou des autres partis s’est très peu déplacé. Aussi, les options retenues par les différentes consultations sont globalement très pro-européennes. Le Brexit pourrait avoir influencé les résultats du dernier sondage Eurobaromètre. Les Européens interrogés semblent prendre conscience des enjeux relatifs au prochain scrutin européen, même s’il n’est pas sûr qu’ils soient entendus quant à leurs attentes.41Les Européens consultés pensent qu’une meilleure information sur l’UE et sur son impact dans la vie quotidienne des citoyens est de nature à accroître l’inclination à se déplacer pour aller voter. Ce facteur est placé en tête avec 43 %. Pour la première fois depuis le printemps 2010, le sentiment d’être citoyen de l’Union européenne est partagé par une majorité de citoyens dans tous les États membres. 70 % des Européens se sentent citoyens de l'UE. Dans 15 États membres, une majorité de répondants ont confiance dans l'UE ; 40 % des Européens ont une image positive de l'UE ,37 % portent un regard neutre et seuls 21 % ont une image négative. C'est le cas dans 15 États membres, les pourcentages enregistrés les plus importants se trouvent en Irlande (64 %), en Bulgarie et au Portugal (56 % dans les deux cas), ainsi qu'au Luxembourg (54 %). La confiance dans l'UE reste plus élevée que celle dans les gouvernements ou parlements nationaux. 42 % des Européens ont confiance dans l'Union européenne tandis que 34 % d'entre eux ont confiance dans leur parlement et gouvernement nationaux. Une majorité d'Européens se disent optimistes quant à l'avenir de l'UE (58 %, +1). C'est le cas dans tous les États membres, sauf deux : en Grèce (où, malgré un regain d'optimisme de 5 points de pourcentage, 53 % des citoyens se disent « pessimistes », contre 42 % qui se disent « optimistes » et au Royaume-Uni (48 %, contre 43 %).Par rapport au printemps 2014, un plus grand nombre de citoyens estiment avoir bénéficié des initiatives clés de l'Union telles que l'absence de contrôles aux frontières ou la réduction de ces contrôles lorsqu'ils se rendent à l'étranger (53 %, +1), la réduction du coût des appels lors de l'utilisation d'un téléphone portable dans un autre pays de l'UE (48 %, +14), des droits du consommateur renforcés lors de l'achat de produits ou de services dans un autre pays de l'UE (37 %, +13) ou une amélioration des droits des passagers dans le transport aérien (34 %, +12).La dimension transnationale de l’Union continue d’être appréciée. Elle décolle. Les priorités que la Commission s'est fixées bénéficient d'un large soutien. La libre circulation est préconisée par 82 % des répondants (+1). La politique de défense et de sécurité commune est appréciée par 75 % (pourcentage inchangé). Une majorité de 71 % a exprimé son soutien à la politique commerciale de l’Union. Cette politique n’avait pas fait l’objet d’un sondage précédemment.

Conclusion : « Changer l’Union européenne » ?

Au plus le temps passe au plus se dégage l’impression que le processus de démocratisation de l’Union végète dans ce que l’on pourrait qualifier de « déjà connu ». Connu le discours officiel, connues les opinions publiques à ce propos, connues les attentes des citoyens de l’Union, connues les explications rendant compte de l’origine des conséquences engendrées par l’allongement de la distance entre L’Union européenne – ses Institutions, ses politiques, ses responsables, son mode de fonctionnement, son jargon – et les Européens désireux de changement.

La montée des populismes en Europe, celle de l’ultranationalisme, celle du protectionnisme, celle de l’euroscepticisme, la tentation du retrait, du repli sur soi, du séparatisme et des indépendantismes tracent les contours d’un avenir périlleux. Ce contexte chargé offre peut-être une occasion d’ouvrir la voie aux réorientations qui s’imposent. Le temps de l’exclusivité de la verticalité des décisions est contesté. Les Européens de l’Union veulent être entendus, informés, influents. Le temps du refuge des dirigeants derrière des barrières inattendues, inconnues, cachées par un jeu de complexification institutionnelle, décisionnelle ainsi que par des stratégies langagières compliquant ou altérant la compréhension n’est plus (ou moins) accepté.

La démocratisation de l’Union européenne a vu le jour poussée sous la contrainte de devoir rapprocher d’elle son citoyen. Le fossé s’agrandissait entre l’Europe d’en haut et celle d’en bas. Cette contrainte se heurte au projet d’intégration fonctionnelle qui a procédé à l’organisation dite « communautaire » et s’appuyait sur le procédé de l’engrenage. La stratégie adoptée par les Pères fondateurs de cette Europe a été qualifiée de « stratégie fédérale camouflée ». Dès le départ, la nature de l’Europe à construire était difficilement définissable. Séduisante parce que présentée comme étant « communautaire », effrayante pour certains parce que gouvernée par un processus d’engrenage, parce qu’aussi pressentie comme étant de nature fédérale. La tension entre le projet néo-fonctionnaliste qui fonde l’Europe institutionalisée et l’exigence de démocratiser l’Europe – ce qui n’était pas prévu – explique la manière dont les gouvernants traitent la question du déficit démocratique de l’Union européenne : y répondre tout en ne s’écartant pas trop du sentier tracé à l’origine. Ils procéderont par petites touches, à petits pas, à coups de pinceau successifs. Le rapport Tindemans sur l’Europe des citoyens met l’accent sur la protection de quelques droits pas toujours significatifs puisque les droits de vote ou d’éligibilité ne figurent pas au programme. Les suggestions faites au Sommet de Fontainebleau (1984) s’en tiennent à la création de quelques instruments symboliques (hymne, constitution d’équipes sportives…). Le Traité de Maastricht établit en 1992 une citoyenneté de l’Union mais sa conception étriquée et une certaine dépendance vis-à-vis des Etats dévoilent le peu d’enthousiasme des gouvernants. Les droits importants de la citoyenneté sont en effet à faire valoir vis-à-vis de l’Etat. La contradiction entre l’Europe rêvée – l’Europe communautaire – et l’Europe technocratique des Pères fondateurs, la tension entre la supranationalité et la persistance de l’Etat, communauté politique forte d’un long passé et imprimant son prisme au prix d’un pénible déchiffrage de la construction de l’Europe et les dissonances cognitives qui en résultent ont entraîné le recours au procédé du brouillage :technicité des expressions, ambiguïté des mots des textes officiels, incertitudes du langage utilisé dans ces mêmes textes, rappel de termes attractifs déformant la perception de la réalité. Ce cocktail empêche le citoyen de saisir le sens du processus en cours et de ses composantes amplifiant ainsi le déficit démocratique qui se pare d’un déficit cognitif. Le discours officiel invoquant le citoyen est critiqué pour avoir été utilisé aux fins de bloquer tout progrès de l’intégration européenne. L'appellation « citoyenneté de l'Union » fut retenue mais avec de nombreuses restrictions pour ce qui concerne sa pratique.

Le succès de la formule « déficit démocratique » créée par le Parlement européen montre que les mots peuvent peser quand ils prennent racine dans un terreau familier :la parlementarisation de l’Union européenne a profité au Parlement européen qui obtiendra un pouvoir de codécision sans toutefois pouvoir s’ériger en institution législative à part entière. En réalité, la démocratisation de l’Union européenne reste partielle, elle demeure dans un entre-deux dû à la spécificité de L’Union européenne d’une part, au modèle connu de la citoyenneté au sein de l’Etat.la démocratisation de l’Europe conforte la position du Parlement européen au sein du système institutionnel européen, elle ne descend pas jusqu’au citoyen sans lequel il n’y a pas de démocratie. La démocratisation de l’Union n’a pas la qualité d’un projet pour l’Union. Elle ne correspond ni à une intention, ni à une véritable résolution ni à un dessein. Le détachement des citoyens de l’Union européenne en résulte. L’épisode politicien autour de la désignation du Président de la Commission européenne ainsi que le rejet par les chefs d’Etat et de gouvernement de la procédure du spitzenkandidat – pourtant très apprécié par les citoyens de l’Union – ne le démentiront pas.

Quelques probabilités semblent néanmoins se profiler. Elles concernent la nature de l’Union européenne, le rapport du citoyen à la démocratie cognitive, le ressort de son appréciation de l’Union, son rapport aux formes de participation politique. La reconnaissance de la place de l’Etat au sein du système institutionnel de l’Union, l’orientation de la nature de cette dernière vers la constitution d’une « Fédération d’Etats-nations », imaginée en son temps par J. Delors fait du chemin. Elle respecte les Nations. La formule a l’avantage de dissocier le sens attribué à fédéralisme et le sens à donner à fédération qui doit être banalisé puisque ce dernier s’applique à d’autres types d’association que celle relevant de l’Etat. La Fédération d’Etats-nations ne produit pas un Etat fédéral européen. Le sentiment chez le citoyen européen qu’il est compétent pour émettre des opinions à l’égard de l’Union européenne. Il est incessamment revendiqué de recevoir plus d’information et de bénéficier de davantage de communication à son sujet. Les sondages d’opinion indiquent que les opinions et attitudes des Européens sont fortement conditionnés par la « logique de mobilisation cognitive » présentée par R. Inglehart et J.‑J. Rabier. Elle consiste selon leurs propres termes à la « possession des compétences cognitives qui facilitent le traitement des informations concernant les objets politiques lointains ». L’approche utilitariste de l’Union européenne branchée sur des demandes sectorielles et catégorielles s’impose. Le nombre particulièrement important de partis politiques s’étant présentés aux élections de mai 2019 conforte ce jugement. Les formes de citoyenneté européenne qui se situent au-delà de la logique élective attirent l’électeur européen. Toutefois le manque de connaissance des rouages de l’Union européenne et de son fonctionnement constituent à cet égard un handicap majeur.

Reste l’enjeu de la démocratisation de l’Union européenne, celui de surmonter l’ensemble des difficultés auxquelles sont confrontés les Européens de l’Union afin de lui permettre d’affirmer son « être européen », celui qui prend part à la construction de l’Europe, une Europe qui ne résistera que si elle est une Europe non pas seulement pour les Européens mais véritablement l’Europe attendue par les citoyens, une Europe avec les citoyens. La route sera longue, difficile, compliquée. A moins qu’une forte expérience, une conjoncture particulière, une crise profonde, une situation nouvelle ne jouent le rôle d’accélérateur. Les mouvements qui, actuellement, secouent l’Union européenne auront-ils une incidence sur sa démocratisation ? Celle-ci trouvera-t-elle à terme les conditions de son plein accomplissement, dans le respect de la singularité de l’entité à laquelle elle s’adresse, le ciment d’une union sans cesse plus étroite des peuples et des citoyens de l’Europe.

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Notes

1 Le Soir Plus, « Manifeste pour la démocratisation de l’Europe »,10.12.2018

2 L’ouvrage de 2017 était co-signé par Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez (également auteurs du Manifeste de décembre 2018

3 Sophie Gérardin, Taurillon, 19 novembre 2008. https://www.taurillon.org/manque-de-lisibilite-des-institutions-europeennes-un-vice-se...

4 P. Braud, Science politique. La démocratie, Paris, Editions du Seuil, 1993, p. 93

5 J.L Lagroye, Sociologie politique, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences politiques et Dalloz, 2ème édition, 1993, p. 396

6 Fr. Massart-Piérard, « Stratégies et jeux de légitimation au sein du système institutionnel de l’Union européenne », Annales d’Etudes européennes de l’Université catholique de Louvain, volume 8,2005-2006, pp. 69-104

7 Fr. Massart- Piérard, « Le Parlement européen : l’irrésistible mouvement de conquête des pouvoirs », RIPC, volume 16,2009, n° 4, pp. 545-557

8 N. Brack et O. Costa, « Parlement européen : une démocratie diluée ».Publié le 30 Avril 2018 dans Académique, Actualités

9 Viii J-L. Quermonne, L’Europe en quête de légitimité, Paris, Presses de Sciences Po, 2001, p. 27

10 C. Belot, « Les logiques sociologiques de soutien au processus d’intégration européenne », RIPC, vol. 9, n° 1, printemps 2002

11 Idem

12 Ph. Malaurie, « L’intelligibilité des lois », Pouvoirs, vol. 3, n° 114, p. 131

13 Y. Delahaye, L’Europe sous les mots, Paris, Payot, 1979, p. 159

14 Eurobaromètre Flash 8, janvier 1992

15 K. Reif, op.cit, p. 30

16 Cusso et Gobin, « Dossier des mots », Les langages du politique, n° 88,2008

17 J. Delors, Le nouveau concert européen, Paris, Odile Jacob, 1992, p. 175

18 O. Costa, F. Saint Martin, Le Parlement européen, La Documentation française, Coll. Reflexe Europe, 2011

19 Fr. Massart, L’Europe en tous ses Etats. Entre mythe et contrainte communautaire, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant, 1993, p. 146

20 O. Duhamel, Les démocraties. Régimes, histoire, exigences, Paris, Seuil, Science politique, 1993, p. 345

21 Le Monde, « Européennes : comment le Rassemblement national a abandonné l’idée du Frexit. Depuis les élections de 2014, le parti de Marine Le Pen a délaissé l’idée d’une sortie de l’Union européenne et de la zone euro, préférant la piste d’une refonte par l’intérieur. Par Damien Cottin, Publié le 15 mai 2019

22 Y. Delahaye, « Visions d’Europe » dans Fr. Massart-Piérard, (sous la dir. de), L’Europe prédite.la signification des mots, Louvain-la-Neuve, Académia-Erasme S.A, 1994, p. 11

23 C. Belot, op.cit. p. 28

24 K. van Steenbergen, « Y a-t-il un eurojargon ? », dans Fr. Massart et S. Vogeleer (sous la dir.de), Barrières insoupçonnées de l’Europe sans frontières, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Academia, 1995, p. 98

25 K. van Steenbergen, idem

26 F. Foret, De l’Etat à l’Union européenne, Bruxelles, Edition de l’Université de Bruxelles, 2015

27 B. Badie, « Citoyens au -delà de l’Etat », dans Le citoyen (sous la dir. de B. Badie, P. Perrineau), Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 21

28 idem

29 https://www.taurillon.org/manque-de-lisibilite-des-institutions-europeennes-un-vice-semantique

30 Dictionnaire La Toupie

31 J.-L. Quermonne, L’Europe en quête de légitimité, Paris, Presses de Sciences Po, 2001, pp. 20-21

32 Idem 

33 Eurobaromètre du 25 mai 2018

34 Eurobaromètre

35 https://www.touteleurope.eu/.../elections-europeennes-2019-tout-comprendre.html

36 M. Gallard cité par Justine Daniel dans Toute l’Europe, « Européennes : pourquoi l'abstention est-elle si forte ? Actualité 18.04.2019

37 C. Gobin et J-Cl Deroubaix, « L’analyse du discours des organisations internationales. Un vaste champ encore peu exploré », Mots. Les langages du politique [Online], 94 | 2010, Online since 06 November 2012, connection on 21 May 2019. URL : http://journals.openedition.org/mots/19872

38 P. Magnette, La citoyenneté européenne Bruxelles, Éd.de l'Université de Bruxelles, coll. « Études européennes », 1999

39 G. Almond et Sidney Verba (dir.), The Civic Culture Revisited: an analytic study, Little Brown, 1980.

40 M. Malherbe, « Elections européennes : quel est l’état d’esprit de Européens » publié le 7 janvier 2019

41 Eurobaromètre 477 « Démocratie et élections »

Pour citer ce document

Françoise Massart-Piérard, «La démocratisation de l’Union européenne, un trompe - l’œil ? De la difficulté d’être citoyen de l’Union européenne», Les cahiers psychologie politique [En ligne], numéro 35, Juillet 2019. URL : http://lodel.irevues.inist.fr/cahierspsychologiepolitique/index.php?id=3937

Quelques mots à propos de :  Françoise Massart-Piérard

Professeur émérite de l’Université Catholique de Louvain, docteur en sciences politiques et sociales (UCL).