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Assessing Deviance, Crime and Prevention in Europe
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Crimprev info n°29 – L'usage et la détention de stupéfiants, entre criminalisation et décriminalisation (Allemagne, Italie, Espagne)*

Isabel Germán Mancebo

Texte intégral

Le troisième et dernier Séminaire sur L'usage et la détention de stupéfiants, entre criminalisation et décriminalisation a eu lieu à San Sebastián les 24 et 25 octobre 2008, à la suite de ceux tenus en Bruxelles (octobre 2007) et Lille (mars 2008). Ce séminaire avait pour but d’approfondir l'évolution des politiques des drogues ainsi que sur les cadres législatifs européens, leur application en liaison avec le phénomène des drogues, toujours à partir de trois axes thématiques transversaux : welfare, rôle des victimes ainsi que de l'opinion publique et des experts, et droits de l'homme, sujets déjà abordés au cours des précédents travaux.

À cette occasion, nous avons passé en revue les processus de criminalisation et de décriminalisation des stupéfiants en Allemagne, avec l'intervention de Nicole Krumdiek, en Italie avec la participation de Stefano Fiore et en Espagne, avec la contribution de José Luis de la Cuesta.

De même, et afin de procéder à une synthèse de toutes les participations des différents pays, les principales questions débattues lors des trois séminaires ont été exposées à titre de conclusion, afin de trouver les points de convergence et pour souligner les principales différences dans la façon d'aborder la criminalisation et la décriminalisation de l'usage et de la détention de drogues dans chacun des États, ainsi que les problèmes rencontrés dans l'application de leurs législations respectives.

Les pays signataires de la Convention des Nations Unies de 1988 contre le trafic illégal de stupéfiants et de substances psychotropes sont tenus d'aborder le sujet de la détention illégale de drogues pour la consommation personnelle, bien qu'ils gardent la liberté de décider et de fixer le type de mesures et de politiques à adopter dans ces cas.

Les États membres de l'Union européenne ont interprété et appliqué cette liberté d'élaborer leur propre cadre juridique, en fonction de leurs caractéristiques, de leur culture et de leurs priorités, bien qu'ayant adopté une attitude prohibitive commune. Il en résulte une grande variété de points de vue au sein de l'Union européenne face à la consommation illicite de drogues et aux actions légales préparatoires concernant la détention et l'acquisition des drogues. Dans la pratique, ceci signifie qu'il existe dans les pays de l'Union européenne, une grande hétérogénéité dans la manière de poursuivre les délits liés aux drogues.

I - Le cadre législatif allemand

L'actuelle législation allemande sur les drogues se base essentiellement sur un système très répressif, tant vis-à-vis des trafiquants que des consommateurs. Cette réglementation contraste avec la Constitution allemande qui n'est pas répressive vis-à-vis de la consommation, ne dénonçant que les actes commis au préjudice de tiers.

La législation allemande actuelle sur les drogues interdit toute activité liée à la consommation personnelle, telle que la détention, la culture ou l'acquisition. Ceci se traduit par une quasi-interdiction de la consommation personnelle, ignorant la disposition constitutionnelle d'après laquelle tout individu a le droit de gérer son état aussi bien physique que mental.

La jurisprudence allemande, favorable à une interprétation assez rigide de la législation sur les drogues, durcit cette réglementation en adoptant certains termes. Par exemple, elle ne fait aucune différence entre tentative et commission du délit par rapport au trafic illicite de drogues, ce qui annule toute possibilité de réduire la peine.

L'apparente ouverture vers la décriminalisation pour les petites quantités de drogue, avec possibilité d’abandonner les charges, reste au niveau d'un simple examen théorique, d'autant plus qu'il existe des différences évidentes d'application de cette possibilité entre les différents États fédéraux. La situation s'aggrave encore lorsqu'il s'agit de quantités de drogues plus importantes, les peines encourues étant ici très sévères.

La seule exception dans la législation allemande en matière de répression de ces conduites réside dans une clause autorisant un usage thérapeutique du cannabis, sous réserve de l'autorisation de l'Institut Fédéral des produits médicaux et pharmaceutiques dans un but médical ou dans l'intérêt général. Mais, dans la pratique, cette possibilité est systématiquement rejetée.

Dans cette même ligne de réduction des risques, la possibilité d'effectuer des traitements assistés à l'héroïne a été étudiée. Après un essai positif, un projet de loi a été étudié pour la mise en place ces programmes, mais aucune décision n'a encore été prise à ce sujet.

Il existe également d'autres possibilités concernant la réduction des risques avec plus ou moins de succès et avec un impact inégal parmi les consommateurs. Ainsi, différentes actions ont été menées : programmes d'échanges de seringues, salles de consommation hygiéniques et programmes de tests de substances.

Le décalage entre ce qui est théoriquement réglementé et ce qui se passe dans la pratique en Allemagne se traduit par le faible impact des possibilités actuelles de décriminalisation et de réduction des risques sur le consommateur.

Les tentatives d'assouplir la législation allemande en ce qui concerne les drogues se révèlent dans des propositions telles que celle, récente, prétendant décriminaliser le cannabis pour son usage personnel, présentée devant la Chambre Basse du Parlement Allemand mais qui n'a pas encore prospéré. Il ne semble pas y avoir actuellement de volonté politique d'avancer dans ce sens.

La législation allemande sur les drogues fonde son caractère répressif sur l'idée que l'on réussit à réduire le marché des drogues en contrôlant l'offre et la demande au travers de mesures législatives drastiques. Le législateur allemand justifie donc la politique sur les drogues par les obligations contractées dans le cadre des Conventions des Nations Unies.

Cependant, des données nombreuses statistiques et rapports sur les drogues émanant du gouvernement, sont loin de refléter la situation réelle des consommateurs de drogues. La manipulation de cette information répond au souhait de justifier la politique sur les drogues et les dépenses qu'elle entraîne grâce à des rapports occultant les risques et les dommages que la politique prohibitionniste elle-même occasionne. Les rapports officiels, tout comme les données statistiques, semblent faire partie de "la politique d'auto-complaisance" qui prévaut en Allemagne, comme dans d'autres endroits du monde.

II - Le cadre législatif italien

La législation italienne sur les drogues, bien qu'ayant subi des modifications dans son évolution, a conservé pendant un temps quelques zones de vide pénal, dans le cadre d'une réglementation caractérisée par une grande et croissante répression.

En principe, la consommation personnelle et les conduites liées à celle-ci, telles que l'acquisition et la détention, n'ont pas de caractère pénal et ne sont sanctionnées qu'en fonction du droit administratif, dès lors qu'elles ont uniquement pour objet la consommation personnelle. C'est là la ligne caractéristique de la législation italienne dans laquelle, bien que le consommateur ne soit pas criminalisé, la consommation est quelque chose d'important du moment qu'elle est punie de sanctions administratives. Malgré une trajectoire apparemment linéaire de la législation sur les drogues, la réglementation italienne en la matière a connu un parcours très sinueux.

Actuellement, il convient de manier avec beaucoup de précautions l'affirmation selon laquelle la consommation ou la détention en vue de la consommation n'est pas passible de sanctions pénales en Italie. En 2006 arrive une nouvelle réglementation de nature plus répressive, où l'on ne fait pas la distinction entre drogues « douces » et drogues « dures », on l'on fixe une quantité maximum déterminant s'il s'agit d'une conduite passible d'une sanction pénale ou d'une sanction administrative et où l'on révise et renforce l'appareil répressif avec l'introduction de nouvelles mesures ; c'est là qu'apparaît la possibilité paradoxale pour les dépendants à la drogue, de ne pas être emprisonnés.

La réponse pénale est toujours plus sévère, augmentant les mesures punitives. Il est de plus en plus évident que tout aussi bien la consommation que la détention pour sa consommation personnelle, sont considérées comme illicites, sous peine de sanctions administratives dont le contenu se rapproche d'un niveau substantiellement pénal. En outre, le rapprochement entre les sanctions administratives et les sanctions pénales, qui caractérise la législation actuelle, a pour conséquence de faire glisser le dépendant aux drogues vers le cadre de la sécurité publique.

Le choix thérapeutique peut se traduire par un "traitement coercitif" puisqu'il ne constitue pas une alternative sociale permettant d'aborder le problème de façon effective mais qu'il s'agit d'une simple alternative à la punition, aussi bien pénale qu'administrative.

Les changements intervenus dans la législation italienne sur les drogues, et tout particulièrement l'orientation vers des attitudes plus répressives, ne semblent pas avoir eu d'impact réel, tangible sur le phénomène, ni du point de vue strictement criminel, ni du point de vue social. Aucune évaluation n'a été faite sur leurs effets éventuels.

Néanmoins, les dispositions les plus récentes satisfont l'opinion publique qui demande de la sécurité. Dispositions qui, bien que très utiles pendant les campagnes électorales, sont totalement inefficaces pour contrôler le phénomène puisque les usagers de drogues, parfaitement au fait des conséquences possibles de leur consommation, y compris des sanctions éventuelles, ne modifient pas leur comportement pour autant. Les décisions des usagers de consommer ou de cesser de consommer des drogues, ne sont pas modifiées par un choix législatif, ni même par la politique criminelle.

Par ailleurs, nous pouvons constater que la prohibition génère une distance toujours plus grande entre les consommateurs de drogues et le reste de la population qui considère que les drogués sont, sinon des criminels, du moins de dangereux inadaptés sociaux qui doivent être contrôlés.

Au vu de ce qui précède, nous pouvons dire que ce qui caractérise la législation italienne sur la drogue est une absence totale d'intérêt envers le consommateur puisque la perspective thérapeutique et rééducative n'est considérée que comme un tribut à payer, et ce, avec très peu de conviction, oubliant qu'il s'agit d'une partie essentielle d'un système global de réaction au problème. Les mesures, très strictes, ont démontré leur peu d'efficacité et ne touchent de façon aléatoire que quelques individus envers lesquels les institutions ne montrent que très peu d'intérêt.

III - Le cadre législatif espagnol

Le cas espagnol est l'un de ceux qui a posé quelque limite à l'intervention pénale, excluant de la sphère pénale aussi bien la consommation que la détention non destinée au trafic.

Le code pénal espagnol, complété par une jurisprudence progressivement majoritaire, considère que la consommation partagée (ou auto-consommation collective, remise à personne consommatrice sans diffusion potentielle) ainsi que les dons aux dépendants de la drogue par des familles ou des personnes proches, de petites quantités, de façon gratuite pour des raisons charitables ou pour les aider à se déshabituer) ne sont pas passibles de sanctions pénales.

Néanmoins, l'absence de sanction pénale pour la détention et la consommation n'implique pas qu'il s'agisse de comportements pleinement légitimes. Du point de vue du droit administratif, sont compris parmi les infractions graves contre la sécurité publique : la consommation dans des lieux, des voies, des établissements ou des transports publics, la détention illicite, même non destinée au trafic, l'abandon dans des lieux, des voies, des établissements ou des transports publics d'ustensiles ou d'instruments utilisés pour la consommation ainsi que la tolérance de la consommation illégale ou le trafic de drogues dans des locaux ou des établissements publics ou le manque de diligence de leurs propriétaires, leurs gérants ou leurs responsables pour les empêcher.

Dans ces cas, la Loi de Protection de la Sécurité Publique prévoit diverses sanctions, avec possibilité de suspendre la sanction si l'auteur de l'infraction se soumet à un traitement de désintoxication dans un centre ou un service dûment homologué.

La réglementation administrative est critiquable puisqu'une interprétation restrictive de ces dispositions permet d'appliquer les sanctions à des comportements qui ne constituent pas une menace contre la sécurité des citoyens. Ceci rend plus difficile l'application des programmes de réduction des risques et des dommages, alors qu'ils constituent une forme d'intervention efficace vis-à-vis de certains dépendants à la drogue. Les voies ouvertes en Espagne par la jurisprudence en matière de consommation partagée et de don par des proches pour aider à se déshabituer courent le risque de se refermer si la Loi sur la Protection de la Sécurité Publique est interprétée de façon restrictive.

Face à la criminalisation des drogues, il existe des arguments de poids orientés vers la « normalisation ». Ainsi, d'un point de vue purement économique, la criminalisation entraîne d'importantes dépenses sociales - pour les consommateurs eux-mêmes et leur environnement social, pour le système de justice pénale, pour les systèmes de surveillance, pour le marché de la drogue, pour le système social dans son ensemble. Du point de vue politique criminel, la criminalisation se reflète clairement dans les cas de délinquance fonctionnelle, générant une série de frais, ainsi que précisé supra, qui, en cas de normalisation, pourraient être consacrés à des programmes de prévention, de réduction des risques et des dommages ainsi qu'à des traitements de réinsertion sociale des consommateurs, principales victimes de la politique répressive.

L'indispensable changement de stratégie vers la normalisation ne signifie pas que l'on renonce à toute possibilité de contrôle des drogues car il ne s'agit pas d'essayer d'aboutir à une absence totale de contrôle. Ce que l'on souhaite avec la normalisation c'est que les drogues fassent l'objet des contrôles nécessaires en vue de prévenir la consommation, au travers de mesures s'inspirant du principe de proportionnalité et compte tenu des risques pour la santé publique et individuelle, inhérents à chaque substance en particulier. Il ne s'agit donc pas de « légalisation » mais de « normalisation », ce qui amène à remplacer le traitement punitif par un traitement de nature juridique analogue à celui appliqué dans le cas des substances de même nature et susceptibles de produire des effets similaires (tabac, alcool, médicaments…) assurant ainsi un traitement pénal unique des addictions.

Dans un État de droit social et démocratique, toutes les infractions ne doivent pas être abordées du point de vue du droit pénal car celui-ci doit s'inspirer du principe d'intervention minimum, intervenant uniquement face aux conduites les plus graves contre les biens légaux les plus importants. Seules les infractions mettant en danger, au moins potentiellement, la vie et/ou la sécurité des citoyens, telles que les attentats contre les personnes ou les groupes les plus vulnérables, devront faire l'objet d'une intervention pénale. Ceci ne devrait donc toucher ni la consommation, ni la détention en vue de la consommation, comportements qui pourraient par ailleurs être soumis à d'importants contrôles, mais dont la sanction devrait dépendre du cadre administratif sanitaire et non de la législation pénale ni de la loi de protection de la sécurité publique.

Le mieux serait de procéder à la normalisation de façon progressive, en commençant par les substances les moins dangereuses, en fonction de leurs effets de dépendance physique et leur tolérance, en appliquant des contrôles et en effectuant un suivi intensif.

IV - Conclusions générales

L'existence d'accords internationaux, fixant des obligations générales, suppose le développement interne de mesures législatives, y compris dans le cadre de la répression pénale, face à certaines activités. Dans la majorité des cas, c'est la pression internationale qui a conduit à la réforme des droits pénaux internes.

Cependant, l'interprétation de ces accords internationaux n'est pas toujours identique et il existe des différences importantes entre les législations de chaque pays et dans leur application concrète. Dans l'Union européenne il existe des politiques nettement prohibitionnistes en matière de drogues qui prévoient des peines sévères pour la consommation et la détention, aussi bien que des politiques moins répressives ayant dépénalisé la consommation et la détention de drogues, uniquement punissables du point de vue du droit administratif.

Bien qu'il existe diverses possibilités face au phénomène des drogues, les différences d'approche législative des différents pays se basent sur une question de niveau, et dans les divers systèmes nationaux, la réponse pénale continue de jouer un rôle décisif.

C'est que le traitement juridique des drogues illégales est essentiellement abordé par les législations pénales sur lesquelles l'influence des conventions internationales a été fondamentale. Ces déclarations internationales exigent des États l'incrimination et la sanction de certains comportements liés aux drogues et les États, au vu de cette exigence, ont répondu en incriminant et en sanctionnant par des peines très sévères, outre le trafic, la consommation et la détention - bien qu'il existe quelques exceptions où l'intervention pénale ne concerne pas la consommation ou la détention en vue de la consommation.

L'insatisfaction engendrée par le traitement juridique de la consommation et le trafic de drogues dans les sociétés modernes est une constante dans les différents pays étudiés. Le traitement des drogues illégales se place dans une perspective punitive, bien que les experts soulignent aussi bien les effets pervers du système, particulièrement du point de vue de la justice pénale, que l'incidence pratiquement nulle de cette politique répressive vis-à-vis de la réduction des risques découlant de la consommation.

L'absence de résultats satisfaisants de l'approche punitive, et même ses effets pervers, exige que l'on ouvre d'autres voies d'intervention pour faire face au phénomène des drogues. L'inefficacité des mesures strictement pénales est démontrée : justifiée par la tentative de lutter contre le trafic de drogues et les organisations criminelles, elles finissent par s'appliquer surtout au petit trafiquant, au drogué. C'est là qu'interviennent les programmes de réduction des dommages et des risques, centrés sur les consommateurs, même potentiels, afin de mener à bien leur rééducation et leur insertion sociale.

De cette manière, parallèlement à un prohibitionnisme toujours plus patent, l'Europe commence à voir se dessiner des politiques de réduction des dommages et des risques, bien qu'avec des résultats et des importances très différents. Mais l'application de ces stratégies n'entre pas toujours dans le droit interne des États, qui sont relégués la plupart du temps à des programmes visant des personnes ayant déjà été condamnées pénalement. Même des formes telles que la suspension de la peine, admise par certaines législations pénales (et aussi administratives), doivent franchir de véritables obstacles pour que l'on puisse procéder à leur application.

En tout état de cause, l'absence de toute disposition en liaison avec les programmes de réduction des risques dans les Conventions des Nations Unies, constitue une grande difficulté pour le développement de politiques de réduction des risques au niveau international.

Et bien que les dispositions liées à la consommation ne soient pas aussi répressives que celles s'appliquant au trafic de drogues, même si les programmes de réduction de dommages et de risques commencent à émerger au sein des Etats, la lecture des Conventions souligne la faible marge de manœuvre, si tant est que l'on puisse dire qu'elle existe, quant à la normalisation des drogues. Ceci face à la nécessité, largement perçue, d'un changement en la matière, d'une rupture avec la politique actuelle sur les drogues et d’une orientation vers la normalisation.

Notes

Notes de bas de page astérisques :

*  Traduit par Marie García Cañestro.

Date de publication papier :

21 avril 2009

ISBN papier :

978 2 917565 46 9

Pour citer ce document

Isabel Germán Mancebo, «Crimprev info n°29 – L'usage et la détention de stupéfiants, entre criminalisation et décriminalisation (Allemagne, Italie, Espagne)», CRIMPREV [En ligne], Le programme CRIMPREV, Crimprev Info, URL : http://lodel.irevues.inist.fr/crimprev/index.php?id=165

Contacts :

Isabel Germán Mancebo. Instituto Vasco de Criminología, Universidad del País Vasco, Avda. Ategorrieta 22, 214 San Sebastián (España), 34 943 1 74 65 . E-mail : isabel.german@ehu.es