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Veille documentaire

Dab. W, Salomon D. Agir face aux risques sanitaires


PUF, 2013, 246 p.
Isabelle Roussel et Lionel Charles

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Texte intégral

Parallèlement à l’ouvrage1 reprenant les interrogations d’un groupe de chercheurs, réunis en 2011 à Cerisy autour de « la société du risque » à l’occasion du vingt-cinquième anniversaire de la publication en Allemagne de l’ouvrage éponyme d’U. Beck, W. Dab et D. Salomon nous livrent une autre réflexion sur la thématique du risque, avec une approche pragmatique, ancrée dans une large expérience fruit de leur implication dans la gestion de diverses crises environnementales et sanitaires. Comme les auteurs l’affirment eux-mêmes dans leur introduction, ce livre s’inscrit résolument dans le registre de l’action et du « retour d’expérience2 », non sans lien avec une mise en perspective théorique approfondie sur la notion de risque, ce qui en fait toute la force et l’intérêt.

Le fil conducteur de l’ouvrage consiste en une interrogation très ramassée et précise quant au fonctionnement et au rôle de l’État en tant que garant de la sécurité collective, et à l’analyse des mécanismes source de son inadaptation à la gestion des risques sanitaires et environnementaux tels qu’ils se manifestent aujourd’hui. Ces défaillances du système génèrent, selon les auteurs, tensions, malaises et mal-être, contribuant ainsi à détériorer le "vivre ensemble" dans un monde de plus en plus complexe et hétérogène, illustrant les déficits qui minent aujourd’hui en profondeur la société française.

Le plan, décliné en six chapitres, suit une progression logique, examinant d’abord le nouveau contexte d’émergence des risques puis les limites observées de l’État à élaborer des réponses pertinentes, ce qui pose la question de l’expertise puis du hiatus maintes fois constaté entre expertise et décision. Les auteurs décrivent des initiatives récentes porteuses de nouvelles perspectives permettant d’envisager un renouvellement des formes de gestion des risques susceptibles, selon eux, de restaurer une relation confiante entre institutions et société.

« Les risques transformés », tel est le titre du premier chapitre qui, partant de l’idée que le risque est un « construit social » et reprenant la définition de Beck selon laquelle le risque est « un événement non encore survenu qui motive l’action », introduisant le futur dans le présent dans une logique de polysémie et d’anticipation, fait apparaître que cette motivation à l’action relève de conceptions différentes liées à des définitions du risque qui varient selon les acteurs. Pour certains, il s’agit de l’évaluation quantifiée d’une probabilité d’occurrence, c’est-à-dire « d’un outil de réduction de l’incertitude pour l’action ». Pour d’autres, le risque existe dès l’émergence d’un doute, il est alors intrinsèquement lié à l’incertitude, elle-même génératrice d’une inquiétude d’autant plus légitime que la démonstration rationnelle de l’inexistence d’un risque est impossible. Parallèlement, les risques ne peuvent être intégralement hiérarchisés et comparés entre eux : « L’idée d’un seuil universel d’acceptabilité est une fiction bureaucratique », soulignent les auteurs. La problématique du risque appelle donc des registres sociaux nouveaux d’intercompréhension de la conception qu’ont les uns et les autres du risque comme préalable à toute démarche pour y faire face, faisant ressortir l’importance de la confiance. Cette mise en perspective initiale fait apparaître combien la vision française des risques, en particulier sanitaires et environnementaux, dont la gestion est assurée par un système étatique bien rodé, correspond à la première définition mais ne peut apporter de réponses pertinentes aux risques définis de manière beaucoup plus floue dans le registre de l’inquiétude et du doute. De par son organisation et son fonctionnement, l’État n’est pas outillé pour sortir de la logique manichéenne qui ressort de cette situation et faire face aux conflits qui naissent de la multiplicité des définitions du risque. Il se trouve ainsi en porte-à-faux pour assurer la mission sécuritaire qui est la sienne, comme l’ont mis en évidence les multiples crises sanitaires qui ont frappé la France depuis les années 1990.

Dans un second chapitre intitulé « L'État dépassé », les auteurs montrent combien les évolutions récentes n'ont pas modifié la posture institutionnelle dominante de l'État quand il est question d’environnement ou de risque sanitaire, et la multiplicité des dysfonctionnements de natures très différentes qui peuvent en découler. De nombreux facteurs obèrent l’efficacité de l’État, en particularité la prégnance de logiques sectorielles, générant une hyperspécialisation des administrations aboutissant à les clore sur elles-mêmes, les rendant incapables de saisir des enjeux par définition transversaux. L’État apparaît ainsi enfermé de fait dans une logique hermétique aux acteurs extérieurs – « Au nom de sa légitimité, l’État étouffe la société » – et aux problématiques externes ou même au doute ou à la recherche de preuves. Cette fermeture étouffe peu à peu les décisions et influence la façon dont les services reçoivent les demandes, les interpellations ou les plaintes des citoyens ou des associations. La construction même de ce rôle exclusif est fondée sur la conviction que les normes définies, les procédures d'autorisation, de contrôle et d'une responsabilité assumée satisfont pleinement la protection des personnes. La recherche du résultat n'est pas placée au cœur du processus et, ce faisant, les interventions d’acteurs extérieurs, associatifs ou autres, deviennent un problème, une perturbation et non une valeur ajoutée potentielle à ce qui pourrait être une action en recherche d'effectivité.

 À travers l’analyse d’une série d’exemples précis (incinérateur de Gilly-sur-Isère, Champlan, antennes-relais, voitures amiantées, chlordécone dans les Antilles françaises), les auteurs décrivent en détail les dynamiques qui provoquent hermétisme et cécité ou déni administratifs entraînant des « dynamiques contestataires naissant dès qu’apparaît un doute, qui vont se porter sur tout ce qu’elles peuvent et chercher tous les alliés possibles pour renforcer leurs causes ». La notion même de santé environnementale, encore peu stabilisée, n’est guère réductible à la sécurité sanitaire et à la rigidité des normes. On observe un décalage croissant entre la mise sur le marché de nouvelles technologies et les capacités d'en évaluer rigoureusement les risques sanitaires. Ceci alimente un sentiment général d'insécurité qu'aggravent les incertitudes économiques et sociales.

L'État n'est évidemment pas seul face aux risques « contrairement à la représentation qu’il continue de s’en faire (…) De nombreux acteurs sociaux, groupes de population, élus, associations, experts, chercheurs, représentants associatifs, collectivité, personnes qualifiées, médecins, entreprises, partenaires sociaux, syndicats professionnels, sont de façon courante associés ou revendiquent de l’être ». L’interaction avec la multiplicité de ces acteurs appellerait une nouvelle gouvernance, en même temps que leur dynamique pourrait constituer une source d’innovations susceptibles, selon les auteurs, de « représenter des opportunités si le regard général pouvait être modifié ».

Le chapitre suivant sur la difficulté de l’expertise propose une analyse des avancées mais aussi des déficits de fonctionnement des agences sanitaires. Les auteurs commencent par rappeler qu’au début des années 90, la France ne disposait d’« aucun organisme capable d’analyser une épidémie pour en trouver la cause, de surveiller l’état de santé de la population pour détecter d’éventuelles anomalies, d’expertiser les problèmes de santé liés au travail ou à l’environnement avec des outils d’évaluation quantitative des risques ». D’où des drames, évitables, comme celui de la transfusion sanguine ou l’épidémie des cancers liés à l’amiante. La création d’une demi-douzaine d'agences d'expertise, au fil de la survenue des crises sanitaires, ne constitue cependant pas une politique de sécurité sanitaire. La création des agences sanitaires a reposé sur une volonté affichée de séparer l’expertise de la décision et de permettre la professionnalisation de l’évaluation des risques. Le dispositif des agences a cependant été constitué par étapes successives sans vision ni plan d’ensemble, et de façon à ne pas « porter atteinte à l’organisation existante de l’État dans son fonctionnement et la répartition de ses compétences entre les différents départements ministériels. »

Développant l’expertise de façon à ce que les connaissances scientifiques sur le risque soient mieux assimilées par les processus de décision, la création des agences a aussi eu pour effet indirect de protéger le fonctionnement des ministères en faisant porter la responsabilité des drames de santé non pas sur les dysfonctionnements de l’État mais sur la mauvaise mobilisation d’une expertise de qualité.

Les agences ont été conçues comme des instances indépendantes. Cependant, selon les auteurs, le seul domaine pour lequel une organisation impartiale de l'expertise a été organisée de manière méthodique est celui de la sécurité nucléaire, régie par une autorité administrative indépendante qui ne peut recevoir d'instructions du niveau politique ou des exploitants. En revanche, dans de nombreux domaines, les ministères chargés du développement d'une activité ont aussi pour tâche la maîtrise de la sécurité, en particulier en ce qui concerne la sécurité alimentaire, gérée par la direction générale de l’agriculture.

Le type de travail d'expertise produit est resté, selon les auteurs, celui d'une doctrine classique régie par le régime de la preuve scientifique s’appuyant encore sur une vision stricte de la causalité selon la vision binaire de la réalité que véhicule la culture française. René Descartes, Claude Bernard et Louis Pasteur ont contribué à fabriquer une vision déterministe du monde qui s'oppose à une vision probabiliste. Ces trois puissantes figures historiques nationales ont légué une représentation des relations de l'homme à son environnement simpliste et manichéenne. La question du dialogue sociétal n'a pas été investie.

Les rapports entre l'expertise et la décision restent inorganisés puisque le processus de décision n'a pas été substantiellement modifié avec la création des agences. L’exploration du hiatus entre ces deux domaines fait l’objet du quatrième chapitre. Une première lacune concerne l’existence de bases de données disponibles pour alimenter les études dans le champ de la santé environnementale puisque, par exemple, l’absence de traçabilité des données industrielles rend toute investigation difficile. Une deuxième lacune est constituée par les mécanismes de la recherche scientifique puisqu’il faut lucidement reconnaître que ce n’est pas en travaillant sur des problématiques locales à partir des questions vécues par la population que les équipes scientifiques gagneront leur réputation internationale.

Toutes les tentatives pour organiser le dispositif de sécurité sanitaire sous un leadership du ministère de la Santé ont partiellement échoué, la saisine d'une agence est souvent la conséquence d'une pression médiatique et non le fruit d’une volonté politique. La notion de sécurité sanitaire s'est élargie mais son organisation s'est diluée dans les méandres d'une interministérialité dont le fonctionnement est d'autant moins assuré que les objets sont complexes et incertains.

Les connaissances générales sur les risques sanitaires ont fortement évolué ces dernières années, elles se sont largement diffusées dans le domaine public. Le secteur associatif s’est organisé et a pu constituer un système d'information performant. Ces organisations fonctionnent comme de véritables contre-pouvoirs qui déstabilisent la parole institutionnelle et la confiance que lui accorde le public. Par contraste, le dispositif institutionnel paraît débordé et diffuse une information statique qui ne répond pas aux questions telles que se les posent les habitants. Les ministères déploient pourtant des ressources pour alimenter les sites comportant des pages d'informations, de bases de données et de liens mais ils sont surtout consultés par les initiés.

Le cinquième chapitre s’attache à la description de « pratiques innovantes » dans un contexte profondément transformé par la multiplication des causes de mobilisation mais aussi les évolutions de la sphère communicationnelle, en particulier avec le développement d’Internet, la diffusion auprès d’un public beaucoup plus large de la connaissance en matière de risques, la multiplication des intervenants et le développement de dispositifs de dialogue, ouvrant à la participation. Tous ces éléments contribuent à « ébrécher le confinement de l’État ». Quatre processus principaux apparaissent à l’œuvre : « Le premier et probablement le plus spectaculaire tient à l’organisation du mouvement associatif qui, à l’occasion de certaines manifestations, a pu devenir une source alternative (…) d’un véritable système d’information plus performant que le public ». Le deuxième concerne « l’implication de nouveaux acteurs, en particulier scientifiques ou médecins ». Le troisième renvoie à des « dispositifs et expériences de dialogues sous diverses formes », également relayés au niveau européen. Le quatrième enfin est « d’ordre politique ».

Les acteurs associatifs, souples et réactifs, apparaissent plus audibles que les systèmes rigides et dispersés des acteurs publics. La diffusion institutionnelle des informations est confiée aux responsables de communication qui réfléchissent avant tout en termes de protection institutionnelle. Les agences ou les ministères mettent en ligne des avis, des rapports, la réglementation ou les bases de données, mais sait-on qui les consulte et pourquoi ?

Les institutions ne se dotent pas toujours de moyens indispensables pour évaluer les actions mises en œuvre avant de se lancer dans de nouveaux chantiers. D’après le baromètre de l’IRSN, les sujets suscitant le plus de doute dans la vérité des informations données par les autorités ou la confiance dans les institutions sont ceux où coexistent des incertitudes, des controverses et des connaissances alternatives. Les sujets moins incertains et portés par les autorités sanitaires comme l’obésité, le tabac, la pollution atmosphérique urbaine ou le radon ne donnent pas lieu à tant de défiance, tandis que les actions sont plus lentes à opérer des changements de comportement.

Ces interventions sont entendues sur la scène médiatique globale, elles contribuent au bruit de fond qui banalise l’idée de risques croissants, de contaminations menaçantes, d’un manque de contrôle ou de connaissances suffisantes… Elles s’agrègent aux sujets qui alimentent en continu la scène médiatique…

L’analyse de la gestion des risques sanitaires remet en cause l’action publique traditionnelle avec ses mécanismes de fermeture et d’éviction des habitants des décisions les concernant, ses défaillances insoupçonnées, l’accusation d’un manquement à ses missions de protection de la santé, un déficit de prise au sérieux des inquiétudes des populations, des soupçons de clientélisme au détriment de la santé des populations. Elle fait ressortir une revendication d’autonomisation, de prise en charge du territoire par les groupes sociaux, une attente exprimée pour une santé qui s’élargisse à la qualité de vie, une implication dans le suivi d’activités (participation à des CLI ou CLIS)… Elle s’inscrit dans une transformation sociale dans laquelle les réseaux prennent une importance croissante, marquée par l’émergence d’une démocratie plus ouverte3.

La suspicion est une caractéristique majeure du dialogue sur les risques sanitaires. Les émotions qui sont inhérentes aux situations de crispation sont en général niées, l’administration et ses règles étant bâties à dessein hors de l’émotion. Lorsqu’un dialogue serein s’engage, les acteurs apprennent à se connaître, à envisager leurs contraintes réciproques, une communauté peut se former, sans forcément qu’un consensus soit trouvé, mais une situation apaisée peut en découler. La commission Sugier mise en place autour de La Hague est un bon exemple de construction d’un dialogue au final apaisé. Les résultats obtenus à l’issue d’une étude demandée par la commission, réunissant sur un pied équivalent membres d’associations et experts officiels et intégrant dans le rapport final les réserves de certaines organisations ont conforté « l’idée que les installations nucléaires n’ont pas une influence significative sur les leucémies chez l’enfant ». La polémique s’est éteinte autant à cause du résultat quantitatif obtenu que par le dispositif pluraliste qui l’a produite.

Les formes de dialogues reposant sur une organisation top-down (CNDP ou conférence de citoyen) dont l’initiative revient à une autorité locale ou nationale n’ont pas donné de preuves convaincantes de leur efficacité puisqu’aucune garantie n’est offerte sur l’usage qui sera fait des recommandations. Les cas les plus aboutis sont ceux qui arrivent à ouvrir un système confiné et à opérer la reconstruction d’une organisation pertinente comprenant les acteurs, les problématiques et aussi les moyens de décider et d’agir. Les auteurs soulignent cependant que des systèmes ouverts (« sans définition ou propriétaire identifié du problème ou dont les enjeux sont tellement imbriqués à toutes les échelles de la planète », du type nanotechnologies ou question du climat) sont ingérables.

Dans un sixième chapitre, les auteurs proposent « une nouvelle gouvernance des risques », partant de la constatation selon laquelle les dynamiques de mobilisation trouvent leur origine dans le décalage entre la manière dont les risques sont définis et vécus et les réponses données par l’État au niveau central et déconcentré s’appuyant sur le dispositif d’expertise qu’il a construit depuis une vingtaine d’années.

La population est accusée de revendiquer un risque zéro inatteignable alors qu’en réalité, « elle demande avant tout respect et écoute plutôt que mépris ou déni ». D’où l’idée centrale des auteurs, s’appuyant sur les références à Luhmann, Simmel ou Giddens, de « créer les conditions d’une confiance sociale »indépendamment des discussions qui peuvent peser sur la nature de cette confiance. Les individus sont confrontés à des systèmes experts (médecine, avions) dont la division du travail fait qu’ils n’y comprennent rien. Ils sont donc obligés d’opérer un acte de foi, une délégation de confiance à ces systèmes. La question prend un caractère plus aigu encore dans le domaine de l’environnement et de la santé : « Dans l’incertitude qui caractérise les relations entre l’environnement et la santé, la notion de confiance est pour nous le fil conducteur des transformations à apporter dans les approches du risque ». Et ils ajoutent : « La société du risque doit être une société de compétences, de confiance et de recherche du résultat ».

Soulignant que la France est un des pays dans lesquels le niveau de confiance exprimé est le plus faible, les auteurs reprennent le diagnostic d’Algan et Cahuc4 quant aux déficits profonds dont témoigne cette absence de confiance (manque de redistribution équitable et transparente, manque de démocratie politique et sociale), renvoyant à un défaut majeur d’éthique collective. Pour les auteurs, « ce sont toutes les pratiques d’approche des risques qu’il faut revoir à commencer par leur légitimité », reprenant l’invitation d’Habermas de « réfléchir aux conditions de la légitimité d’une action publique ». Les auteurs rappellent que pour ce dernier, « un processus acceptable de gestion des risques se fonde sur un discours partagé entre citoyens et institutions ». Il apparaît donc « crucial de modifier la posture actuelle qui se borne pour l’essentiel à énoncer des avis, des règles, des procédures ou des normes et à en vérifier la conformité (...) Seule une posture dynamique permet de remettre en question, en continu, de façon heuristique, ce qui est préconisé ou réalisé, ce qui émerge et favorise l’apprentissage collectif et les mesures pertinentes ».

Dans cette perspective, les auteurs vont jusqu’à esquisser, de façon pragmatique, un projet, dont ils n’ignorent pas les limites dans la mesure où il exigerait de penser plus en profondeur une transformation d’ensemble de l’État. Ce projet repose sur la notion d’un rapport entièrement repensé entre la société et l’État à travers une relation dynamique et réciproque entre institutions et acteurs de la société, avec un double objectif : assurer la transparence et l’efficacité de la responsabilité, motiver et rendre accessibles les décisions. Les auteurs proposent la création d’un grand ministère de la Sécurité sanitaire, relayé régionalement par des agences régionales de santé et étayé d’un corps interministériel de praticiens de sécurité sanitaire, et d’une autorité indépendante ayant compétence pour expertiser tous les risques sanitaires, regroupant toutes les agences actuelles (l’intégration de l’INRS étant soumise à discussion). Cette autorité unique et indépendante constituerait le fondement d’un pacte de confiance coordonnant le diagnostic, les instructions, les décisions et le suivi. Par analogie avec l’autorité de sûreté nucléaire, l’autorité des risques sanitaires pourrait être saisie par le ministre de la Sécurité sanitaire mais aussi par les associations agréées, les collectivités locales, les organisations syndicales et patronales5. Elle diffuserait une culture commune des risques fondée sur la généralisation de cartographies. Cette autorité pourrait tester un nouveau modèle d’expertise ouvert aux préoccupations sociales et ne se limiterait pas à l’expertise institutionnelle. Elle expérimenterait d’autres formes d’expertise impliquant les entreprises, les associations et les citoyens.

Conclusion

Cet ouvrage, dont il est difficile de restituer en quelques paragraphes à la fois la précision, l’ampleur et la diversité retient fortement l’attention par l’ambition de son propos et la qualité de ses analyses. Il dresse un tableau global de l’évolution de la problématique des risques dans leur relation à l’environnement et à la santé, et de la façon dont cette problématique, très largement sous-estimée au plan collectif en France, y remet fondamentalement en question les fonctionnements collectifs. Il ne vise pas uniquement, même s’il en dénonce très clairement les insuffisances, les dysfonctionnements et les défaillances, l’État, mais interroge plus largement le fonctionnement collectif dans son ensemble, même si cette seconde interrogation n’est pas abordée dans toute l’ampleur du questionnement qu’elle soulève. Il s’agirait alors d’un autre ouvrage, plus proprement sociopolitique, dont on peut dire qu’il reste à écrire, sur les fondements mêmes et les implications sociétales de notre organisation collective et sur les mécanismes qui en limitent le fonctionnement et le condamnent à une forme d’irréalité croissante dont différentes formes de dérive, dont celle de la dette, constituent des manifestations majeures. Sans une réflexion approfondie et ancrée concrètement de ce point de vue, les questions que soulèvent le livre, et la proposition limitée qu’il y apporte, n’ont guère de chance de constituer des réponses véritablement pertinentes.

La conclusion qui semble s’imposer est celle d’une réforme de l’État qui doit changer de posture, écouter avant de décider et reconnaître comme légitimes les inquiétudes et l’agir des populations. Mais l’État est-il réformable de ce point de vue alors que l’ethos collectif repose sur la notion paradigmatique d’un État transcendant la société pour garantir que ne s’y ancrent les inégalités ? L’antinomie entre État et société se situe ainsi au cœur de notre construction collective. Comment alors imaginer une transformation radicale de l’État dans le sens d’une relation renouvelée avec la société, comme proposé par les auteurs ? D’un autre côté, quel sens cela aurait-il de miser sur une évolution des acteurs, des organisations et des processus pour sortir des situations d’affrontement stérile, d’ignorance ou de déni, dont la santé sort rarement gagnante ? Comment sortir d’une telle impasse et s’engager dans une logique de la reconnaissance ?

Peut-on imaginer franchir les limites présentées en introduction pour ouvrir d’autres perspectives ? Devant la complexité de l’évaluation des risques, chaque individu n’est-il pas amené à effectuer des choix en fonction des contraintes et des opportunités qui lui sont accessibles au quotidien. Le glissement de la santé à la qualité de vie passe par des options plus individualisées qu’une gestion étatique ne peut prendre en compte. La santé environnementale que les auteurs qualifient de floue en la considérant comme mal stabilisée ne pourrait-elle offrir une grille de lecture qui dépasse celle des risques ? Si la notion de risque n’est plus opératoire à l’échelle de l’individu, il est permis de penser qu’elle ne l’est pas non plus à l’échelle des menaces planétaires et de la perspective des dommages globaux pour lesquels les États ont montré leur incapacité à construire une prévention. La notion de risque est-elle encore opportune devant les menaces qui s’accumulent à l’horizon ? Ne faudrait-il pas, au contraire, envisager des modes d’organisation plus décentralisés, fondés sur des mobilisations locales telles qu’E. Oström6 les a analysées ? L’intérêt majeur de cet ouvrage est en tous cas d’ouvrir sur tout un ensemble de questions certes difficiles, mais à l’évidence centrales dans l’élaboration des dynamiques futures.

Notes

1  Bourg D, Benoit-Joly PB, Kaufman A, Du risque à la menace. Penser la catastrophe, Paris, PUF, 2013, 374 p.

2  Ces retours d’expérience sont relatés dans des encarts qui résument en quelques lignes des épisodes de risques ou de crises sanitaires. Autant « d’affaires », recensées de manière très commode pour le lecteur dans une table des encadrés.

3  Comme dans les chapitres précédents, plusieurs études de cas efficacement synthétisées illustrent les différents aspects du propos : dynamique du mouvement associatif à propos des antennes relais, cancers à l’école Franklin à Vincennes, commission Sugier du groupe Radioécologie du Cotentin, Nanoforum du CNAM, Champlan, point noir environnemental, les chartes municipales en matière d’antennes-relais de téléphonie mobile.

4  Algan Y, Cahuc P. La société de défiance : comment le modèle social français s’autodétruit ?, 2007, Édition de la rue d’Ulm ENS.

5  Parallèlement, les auteurs sont également favorables à la mise en place de class actions, sur le modèle américain.

6  Ostrom E. « A Polycentric Approach for Coping with Climate Change », Policy Research Working Paper 5095, The World Bank, october 2009.

Pour citer ce document

Référence électronique : Isabelle Roussel et Lionel Charles « Dab. W, Salomon D. Agir face aux risques sanitaires », Pollution atmosphérique [En ligne], N° 219, mis à jour le : 29/10/2013, URL : http://lodel.irevues.inist.fr/pollution-atmospherique/index.php?id=2367

Auteur(s)

Isabelle Roussel

Lionel Charles